金門政治革新：「浯嶼式參議民主治理」

壹、民主思維與金門治理現況診斷

一、走出「換任即空轉」的輪替陷阱

金門遇到西式代議與行政主導制度於在地實踐的嚴重困境，自民國81年解除戰地政務、邁入地方自治選舉體系以來，金門在三十餘年間經歷了多屆縣長與政黨輪替。表面上，定期選舉賦予了縣民更換執政團隊的政治權利；然而在施政實踐中，這套引進自西方的行政主導的代議制度，卻在金門熟人、宗族派系緊密的社會網絡中，異化為嚴重的「由上而下、行政主導的短期政治秀」，同時新住民往往被認為是外來人被排擠在政治外，在金門大學、銘傳大學等學生不該只被看作過客，金門樂活太平島能令青、壯年的新住民有機會參與民主治理，使他們更快融入金門大家庭。

金門的民主不只是「辦辦選舉，投投票」，民主化制度轉型所產生的影響並不限於政治領域，而是要逐步延伸至居民生活、環境、地方經濟與教育等不同面向。同樣地，地方認同也不能單純由國家或特定政治力量代替人民決定，群體認同往往是在外部環境、政治條件以及社會內部的社會政治互動中逐步形成。因此，金門地方治理更需要建立能讓不同世代、聚落與社會群體持續參與公共事務的制度（宋怡明，2022）。

然而，金門具體運作模式往往呈現如下惡性循環：候選人為了奪下四年任期，盡可能開出討好特定選民的短期政策支票；一旦當選上任，為了彰顯自身「魄力」並確立個人「歷史定位」，首要任務往往不是審慎評估前任留下的中長期基礎建設，而是迫不及待地「去前朝化」——停擺、推翻、大幅修改前任首長規劃推動的重大專案，轉而另起爐灶，推動屬於自己的「旗艦工程」。

這種「換人做就翻案」的政治風氣，使金門長期陷入施政無法延續的「內耗性空轉」。新縣長不想替前任背書、不願花縣庫預算為對手累積政治資本；而每一項動輒耗資數千萬、甚至上億的重大基礎建設，一旦遭遇輪替，便淪為政治角力的犧牲品。公務體系在「看風向、避政治風險」的自保心態下，逐漸形成「多做多錯、不做不錯、等換屆再看」的消極保守官僚文化。最終受害者，正是全體金門鄉親與島嶼的永續發展。

二、金門歷史痛點：重大公共政策斷裂的具體例證

回顧金門過去三十年的重大建設軌跡，可以看到長期等待、工程履約障礙、預算協調爭議與興辦模式調整等不同問題。這些歷程不能全數歸因於首長更替或施政不延續，卻共同凸顯重大政策跨越任期時，持續協調、資訊公開與交接問責的重要性。

1. 金門大橋的二十年浮沉歷程

金門大橋連接大、小金門於2022年10月30日通車，但早在民國80年代即被提出，只是歷經多任縣長與中央政黨輪替，期間多次因首長政策優先序更迭、評估報告推倒重來而停滯不前。大橋在地方選舉中屢次被譏為「選舉時浮出來、選後又沉下去」的「選舉浮橋」（民視新聞，2022）。倘若當年大橋的規劃與經費承諾，是由全島鄉親透過由下而上的共識機制牢牢鎖定為「不論誰當選均不得變更之島嶼命脈工程」，金門何須多耗費近二十年光陰？烈嶼鄉親何須承受長久的醫療與交通孤立？

2. 港埠建設與口岸物流規劃的反覆更迭

水頭商港客運大樓與料羅港區的現代化升級，是金門連結兩岸小三通與對外物流的生命線（中華民國總統府，2014）。然而，過去二十年間，水頭港區整體規劃隨歷任首長及港務主管的意志頻繁修改：從初期規劃的規模、到設計案的變更、甚至停工重審與重新招標，導致工期延宕數年，工程預算因物價上漲而大幅追加（李增汪，2022）。每換一任首長，規劃藍圖就出現轉折，缺乏由下而上產業界（如貨運、旅行社、商圈）與民眾深度的知情參與，使金門錯失了兩岸交流高峰期建立頂級現代化國門的關鍵黃金窗口。

3. 大型校舍與體育設施的爭議性投資

近年來，部分重大公共工程引發議會與民間強烈反彈，例如在少子化常住學齡人口顯著萎縮的現實下，縣府規劃耗資數十億元新建大規模體育館或改建特定校舍工程，隨即遭到議員輪番質詢與民間輿論砲轟。此類工程往往是由上而下由少數技術官僚與規劃顧問閉門造車，缺乏事前深入聚落家長、教師及社區居民的知情審議，導致工程一旦換屆即可能面臨凍結、縮編或淪為蚊子館之巨大風險（吳玟嶸，2025）。

4. 醫療建設的跨任期延宕與服務量能斷裂

醫療建設攸關離島居民最基本的生命安全與生活品質，更應避免在政治任期之間反覆重新規劃。早在2007年，金門地方公開紀錄即指出「金門綜合醫療大樓」籌建推動已歷時八年，當時地方即擔心若重新選址、另起規劃，將使多年累積的規劃努力重新歸零（李增汪，2007）。直到2014年，綜合醫療大樓才正式舉行落成典禮；總統府當時並強調，大樓配置急診、電腦斷層等設備，目的在擴充離島醫療服務量能，同時仍須搭配公費醫師培育、急重症轉診與醫學中心支援等措施（中華民國總統府，2014）。然而，金門的醫療建設並未因一棟大樓落成而結束。至2026年6月，縣府仍要求金門醫院提出「第二醫療大樓」的細部規劃與推動期程，預期增加病床與醫療空間、強化急重症照護，並提供更多專科發展空間（李映蓉，2026）。這段歷程不能簡化歸因於某一任縣長，但足以說明醫療建設的需求評估、土地與經費協調、工程興建、設備建置及醫療人力到位，本來就必然跨越單一任期。若缺乏一套持續性的政策履歷與交接責任，新政府很容易再次回到「重新規劃、重新評估」的起點，而鄉親只能一再等待。因此，醫療政策的問責也不能只停在「大樓蓋了沒有」，而應一路追蹤到病床、設備、醫師、護理人力及專科服務真正到位為止。

5. 從尚義住宅至「金湖安居」的興辦模式轉折

尚義住宅的推動歷程，更直接反映重大民生政策在跨任期過程中容易出現的斷裂與等待成本。2022年9月，金門縣政府建設處辦理「金湖鎮尚義住宅區第一期公辦住宅興建工程」第一次開標時，僅有一家廠商投標，因未達法定家數而流標，縣府隨即辦理第二次公告招標（金門縣政府建設處，2022）。這顯示尚義住宅的推動本來就受到離島營建市場、成本與招標條件等客觀限制，不能把所有延宕簡單歸因於政治輪替。

但2023年立法院公開質詢紀錄亦清楚記載，新任縣長上任後，考量地方財政、建築成本、物價與人力成本高漲，原先由金門縣政府推動的社會住宅暫停；其後營建署表示，若地方確定不再自行興建，中央將接手尚義基地，並由國家住都中心負責工程與經費（立法院，2023）。其後政策確實轉由中央興辦，「金湖安居」於2023年12月完成統包工程決標，規劃225戶社會住宅（國家住宅及都市更新中心，2023）；2025年2月正式動土，總工程經費約15億960萬元，由中央全額投資，並預計於2027年竣工（國家住宅及都市更新中心，2025）。

從尚義住宅到「金湖安居」，住宅需求並沒有因政府更替而消失，但興辦主體、財務模式與推動時程卻發生重大轉折。真正需要檢討的，不是政策能不能調整，而是每一次調整是否清楚向人民交代：原案做到哪裡、為何改變、已投入多少資源、改變後還要多等多久，以及原本等待住宅的青年與家庭如何銜接。如果政策名稱或興辦機關一改，前一階段的公共承諾就從政府敘事中消失，人民便無法判斷究竟是合理調整，還是換一任政府就重新開始。

綜觀上述這五個案例，雖然其分屬交通、港埠、教育、醫療、住宅與公共建設不同領域，但背後反映的卻是相同治理問題：重大政策形成時，行政部門、議會、專業者與居民之間缺乏一套可以累積並保存共識的制度。當政策支持主要建立在特定首長、特定局處或特定政治聯盟之上，一旦政治權力更替，原有政策正當性就容易隨之瓦解。因此，真正需要改革的並不是要求每一任縣長都完全接受前任政策，而是讓重大政策的正當性不再只依附於「哪一個縣長提出」，而能建立在公開資訊、專業評估與公民共識之上。

三、解方根基：重拾金門「由下而上」的傳統智慧與現代審議制度

金門要走出施政空轉的泥淖，絕不能寄望於個別政治人物的自律，而必須進行「民主機制的在地化改造」，將西方單純以投票為主的「弱民主」，升級為兼具東方傳統與當代審議深度的「浯嶼式知情民主」。

金門並非沒有「由下而上」的文化基因。恰恰相反，在長達數百年的歷史中，金門社會的穩定運作主要依靠的就是聚落自治與宗祠公議。從明清時期的宗族義塾、修橋、鋪路、水塘開墾，到南洋金僑匯款回鄉興建學校（如金水國小、睿友學校），這些地方公共事務往往依賴宗族、士紳、僑領與鄉親之間的組織動員、資源募集與集體協力推進。江柏煒（2024）對金門僑鄉跨境網絡的研究亦顯示，海外移民與原鄉之間並非只有私人家庭匯款關係，僑團、宗親與海外網絡亦長期參與原鄉教育、公共事務及地方社會發展。這種高度強調「群體知情、長幼共商、利益協調」的傳統公議精神，正是當代民主理論中的「審議民主」的原型。

引入「由下而上並加強民眾參議」的具體革新路徑如下：

1. 重大資本門政策導入「知情審議前置程序」

未來只要涉及新台幣1億元以上之非急迫性重大工程、或跨任期之長遠公共政策，縣府不得逕行由行政官僚封閉發包，必須法定化導入「審議局（公民審議委員會）」主持之基層審議程序。透過編印白話圖表、完整公開財務數據、分析優缺點，讓民眾在充分知情的基礎上參與討論。

2. 以宗祠與社區為節點，重構聚落公共領域

將全島主要宗祠與社區活動中心活化為「審議客廳」。在專業且立場中立的桌長之引導下，促成不同宗族、青年與長輩、在地與新住民坐下來面對面理性論辯。聚落產出的需求清單與工程排序，具有高度民意代表性。

3. 建立「公民審議共識契約」，徹底鎖定施政延續性

由下而上凝聚之重大政策共識，經縣長簽署並函送議會後，即形成具備強大民意背書的「島嶼重大建設法定白皮書」。未來無論政黨或縣長如何輪替，任何新任首長若欲擅自終止、廢除或推翻該項建設，必須重新回到基層召開全島知情審議大會獲得民意同意。這道「制度保險栓」徹底瓦解了新任首長隨意「為反對而反對」的政治空間，將施政主導權真正從政客手中收回至全體縣民手中。

大家要特別注意的是，所謂的「由下而上」並非否定行政專業，也不是將所有公共政策交由多數決決定。工程安全、公共衛生、財政紀律、法律適法性與專業技術，仍應由權責機關與相關專業人士負責把關，公民審議的主要功能，則在於讓政策需求、價值選擇、資源優先順序與社會可接受風險，在決策之前被充分討論；因此，本白皮書所主張的治理分工，是「專業負責可行性、人民參與優先性、政府承擔決策責任、議會依法監督」。

換言之，浯嶼式參議民主不是用民意取代專業，而是讓專業不再脫離人民的生活經驗，也不是讓公民會議取代行政與議會，而是透過前端知情參與及後端公開追蹤，使專業判斷、民主參與與政治責任彼此銜接。只有在這樣的制度邊界下，「由下而上」才不會流於單純的人氣投票，而能真正成為提升政策品質與施政穩定性的治理模式。

貳、浯嶼式深度民主的契機

一、「由下而上的知情審議」能重鑄金門自理的基石

民主不應只是選前幾個月的搖旗吶喊與抹黑攻防，更不應是選後四年由少數人壟斷的閉門造車。金門要成為兩岸的制度橋樑，要邁向繁榮永續，首先必須在內部證明，我們具備跨越派系、自立自理、讓重大建設在民意基石上世代傳承的穩健治理能力。引進由下而上的知情參議，不是削弱行政首長的領導力，而是為縣長的每一項重大決策注入最堅實的民意底氣。當金門的每一條道路、每一座港口、每一所校舍，都凝結著全體鄉親的深層智慧與共同背書時，金門才能真正終結三十年輪替空轉的歷史宿命，堅定穩健地邁向未來。

當代比較政治學與民主理論之核心爭論，長期聚焦於「西方自由民主模式」與「非西方治理模式」之優劣。然而，在大國架構下，民主實踐普遍面臨「規模過大」所引發的不滿現象。隨著現代社會規模擴張、大眾傳播與商業力量介入，公共討論亦可能受到媒體結構、資源不對等與政治動員影響，使公民與公共決策之間產生距離。相較之下，金門島總面積約151平方公里，常住人口約6.5萬人，正處於盧梭（Jean-Jacques Rousseau）在《社會契約論》與達爾（Robert Dahl）在《論民主》中所揭示的「最適民主城邦規模」。在這一規模下，地理空間緊湊、血緣地緣信任資本深厚，使金門具備了大國無法複製的制度創新條件─建立兼具宗族倫理與審議民主精髓的「浯嶼式民主治理（Wuyu participatory democratic governance）」，更具深度的民主是絕對有可能的。

相較於人口高度流動、公共議題必須透過大型媒體與政黨組織才能被看見的都會環境，金門的居民生活、宗族網絡、聚落空間與地方公共議題彼此高度交疊，使公共問題更容易被辨識，也更有可能透過面對面的討論形成可追蹤的共識。金門具有制度創的新契機，這並不意味小型社會不存在衝突，反而只是代表政府若能建立公開資訊、中立主持與程序保障，小規模反而可以縮短人民與決策者之間的距離。

著名政治哲學家哈伯瑪斯（Jürgen Habermas）在《交往行動理論（theory of communicative action）》中強調，民主的合法性源於不受強制之公共領域中的「理想溝通情境（ideal speech situation）」。金門地方治理之所以特別需要重新建立制度化的公共參與，跟1992年後中央—地方權力關係的轉變有關。戰地政務時期的金門長期處於高度中央主導與軍事治理之下，解除戰地政務並實施地方自治後，地方政府與地方政治行動者的自主空間明顯增加，金門的地方性也因此開始受到地方政治、兩岸交流與居民需求更直接的影響。換言之，1992年後金門並不是單純由「中央治理」轉為「地方治理」，而是進入中央、地方與兩岸多重權力關係重新協商的階段（金修漢，2024）。這也意味著地方自治的深化不能只停留在「地方政府取得更多權力」，更重要的是地方權力取得之後，是否有公開、透明且多元的制度，使居民能持續參與地方公共決策。否則中央權力的退場，不必然自然轉化為公民參與的增加，也可能只是將決策權重新集中於地方行政與既有政治網絡。

本白皮書所主張的「深度民主」，並非否定代議民主，而是在既有縣長負責、縣府執行與縣議會監督的制度基礎上，將民眾參與融入日常生活。換言之，選舉仍決定政治責任歸屬，議會仍依法行使議決與監督權，浯嶼式民主治理所增加的，是政策形成之前的知情、討論與提案，以及政策執行之後的公開、追蹤與修正，使民主不只存在於投票日，也進入平時的地方治理。

二、金門現行地方治理之三大深層結構性難題

• 1.傳統宗族社會資本被選舉政治扭曲為派系工具：金門全島登記有案之宗祠達170餘座，擁有華人世界密度最高的宗族組織網絡。然而，過去數十年之地方自治，宗族網絡在部分地方政治運作中，往往較集中於選舉期間的政治動員，選後卻未能持續轉化為制度性公共參與力量。也就是說，宗族組織未能制度化為公共治理之監督與建言載體。
• 2.青年世代被邊緣化與對政治冷漠：在地青年與返鄉世代因缺乏制度化參與管道，面對固化的派系結構產生深刻無力感，導致青年容易形成「公共事務仍由既有地方勢力主導，青年難以真正進入決策核心」的無力感，進一步加劇政治冷感與人才外流。
• 3.預算分配的封閉與執行力失靈：金門縣政府年度歲出預算規模龐大，但一般民眾主要透過總預算書、議會審議及政府公告了解預算內容，普通居民在預算形成初期直接參與需求排序與方案比較的制度性管道仍相對有限。預算編列缺乏公民知情審議過程，且政策推行常因忽視基層民眾之真實心理認知與行為模式，導致政策屢屢「立意良善但執行無感」。

表1 大國民主與島嶼深度民主之對比

三、建立「重大政策延續性審議機制」：讓跨任期政策不能任意翻案

金門政治革新除了增加公民參與，更重要的是建立跨任期的政策延續機制。重大公共建設之所以容易在政治輪替中反覆修改，往往並非全部源於技術條件改變，而是政策形成過程缺乏足夠社會共識，使新任首長能以新的政治授權重新定義政策方向。因此，未來對於涉及鉅額公共投資、長期建設、跨任期執行或重大土地利用之政策，應建立「重大政策延續性審議程序」。

凡是經過完整的公開資訊、專業評估、民眾參議、縣府決策及議會法定程序形成之重大政策，應建立政策履歷與共識紀錄，載明政策目標、成本效益、替代方案、社會支持程度、執行期程與後續風險。未來若因政黨輪替或首長更替而欲重大變更、暫停或終止，應提出新的專業理由與財務分析，並重新進入公開說明及公民審議程序，而不能僅以「新政府有新政策」作為翻案理由。

此制度並不是讓舊政策永遠不能改，而是要求「重大改變必須有重大理由」，若原政策已因人口、科技、財政、環境或安全條件改變而不再適用，新政府仍可依法調整，但必須對外說明為何改變、改變成本為何，以及替代方案如何優於原方案。藉此把政治輪替從「推翻前任」轉化為「對前任政策進行有證據的檢驗」。

參、核心理念、治理架構與四年總體戰略目標（2027–2030）

一、核心理念：超越大國困境的「島嶼自立自理」哲學

1. 浯嶼式民主的三大核心價值基石

• (1)風土自主性（Terroir Autonomy）：拒絕盲目照搬台灣本島都會區之政黨對立政治，亦不接受威權由上而下的單向指令。金門的公共政策必須根植於花崗岩島嶼的水資源極限、戰地歷史傷痕、閩南文化倫理與兩岸前沿地緣現實，由金門人民自主掌握島嶼命運。
• (2)社會共生性（Social Co-production）：借鑑諾貝爾經濟學獎得主歐斯壯（Elinor Ostrom）在《公共事務的治理（Governing the Commons）》中提出的自理理論，打破現代科層官僚將民眾視為「被動服務對象與救濟受體」的舊思維。將家庭、宗祠、社區與公民團體重構為公共政策的「共同生產者（Co-producers）」，透過共同提案、共同審議與共同監督，重塑島嶼政治生懇。
• (3)行為科學精準性（Behavioral Scientific Precision）：摒棄傳統拍腦袋式的民粹決策與道德說教，全面引入現代認知心理學與行為經濟學之「行為公共政策（Behavioral Public Policy）」，精準診斷政策推行阻力，設計低成本、高效能之行為助推（Nudge）機制，確保合宜政策無縫落地。

二、制度架構：三位一體的自強治理模型

「浯嶼式民主治理」由三大相互支撐、動態平衡之制度支柱共同構成：青年局（提案與青年參議諮詢樞紐）、審議局（審議式預算與民意共識諮詢機構）與行為政策實驗室（K-BIT）（執行優化與行為助推機制），形成完整且具持續反饋能力的公共治理閉環。三者都是以法定諮詢機構作為定位，而不會改變縣府及議會的終極權責。

在實際運作上，青年局負責開啟新的提案來源，使青年世代與新興議題能穩定進入縣府政策視野、公共審議局則把個別提案與既有重大建設放進更廣泛的公民知情討論，處理跨鄉鎮、跨宗族與不同利益之間的優先順序、K-BIT再針對已形成政策方向的方案，從民眾實際使用與執行障礙切入，降低政策落差。三者不是彼此取代，而是分別處理「提案來源、公共共識、執行效果」三個環節。

為了避免新增機構反而造成行政層級疊床架屋，三大支柱均須設定明確的權責邊界與跨局處接口。青年局與審議局所形成的意見屬施政與預算的重要諮詢依據，最終仍由權責局處依法評估、縣務會議決策並送議會審議，K-BIT則以政策支援與實驗評估為主，不直接取代各主管機關的法定職權，這才能兼顧制度創新與行政責任。

表2 金門「浯嶼式民主治理」三位一體運作支柱

三、2027–2030四年總體量化目標與執行藍圖

表3 浯嶼式民主治理四年量化目標總表（2027–2030）

上述量化目標的功能，在於建立四年可追蹤的治理承諾，而非以單一數字取代實質成效。每年度均應同步公開「投入、過程與成果」三類指標，例如提案數之外，還要追蹤採納與執行情形、參與人次之外，還要觀察不同鄉鎮、年齡與身分的參與分布、行為政策除計算專案數，也應比較實施前後的行政流程與使用率變化，藉此避免制度運作最後只追求人數與場次，而忽略政策品質。

肆、三大核心制度支柱與具體運作機制

一、第一支柱：青年局——政策孵化、多軌推選與法定諮詢提案體系

1. 法制定位與組織職掌

青年局定位為「金門縣政府青年公共參與、政策研發與跨世代對話之法定諮詢機關」。青年局的核心價值為「政策與人才治理導向」，除了行政服務外，青年局定期提出各種政策分析，並作為提案基礎與跨局處協調的幕僚平台。如此，政策才不會只在單一活動或年度補助結束後中斷，而能形成跨年度的政策累積。修正《金門縣政府組織自治條例》，整併建設處編制專責行政幕僚，下設三大功能組別：

• (1)公共參與與政策諮詢組：專責青年局「浯島青年會議」之常態運作與跨局處諮詢對接；
• (2)青年參與政策組：統籌青年參與政策基金、無息貸款補貼與青年參政基地營運；

金門青年問題具有高度跨局處性，這也是設置青年專責治理體系的主要理由，青年外流並非單純的就業問題，而是工作機會、薪資、住宅、托育、教育、交通、醫療、文化生活與公共參與等條件共同作用的結果。如果青年事務仍停留在單一局處中的小型業務單位，往往只能處理活動、補助與個別計畫，缺乏協調住宅、產業、教育、社福與交通政策的行政能量。

因此，青年局的真正功能並非「增加一個局」，而是建立參與政策橫向協調中心。青年局應負責提出跨局處政策分析與年度青年影響評估，使各局處在規劃政策時，不再各自處理單一問題，而能從青年是否願意「留下來、回得來、住得下來、養得起家庭」的整體生活條件出發。

2. 「浯島青年參議政策會議」多軌推選機制

青年局轄下設立常態化之政策審議主體—「浯島青年參議政策議會」，法定席次為80席，任期2年，採「傳統宗族＋公民團體＋工商代表」多軌推選制度：

表4 浯島青年政策議會（KYPC）80席多軌推選結構

多軌推選設計的重點，是在「承接金門既有社會資本」與「避免單一網絡壟斷」之間取得平衡。宗祠推薦席位讓傳統聚落與宗親組織有制度化參與管道，公民團體、產業及大專青年則確保非宗族青年、返鄉青年及新興專業者亦能進入。所有代表均應公開基本經歷、利益關係及任期資訊，並建立請假、遞補與利益迴避規範，使青年議會的代表性建立在透明程序而非人情認定之上。

3. 八大領域法定提案與諮詢流程

青年政策議會每季召開一次全體大會，享有針對金門未來願景八大範疇之法定諮詢提案權：

• (1)軍事和平與戰地資產再生
• (2)人才交流與跨境貿易
• (3)產業轉型與金酒生技高值化
• (4)島嶼水電資源與極端氣候調適
• (5)閩南文保與聚落風貌維護
• (6)智慧綠能交通與低碳環保
• (7)福利與成家支持
• (8)混齡教育與家長參與式教育。

八大領域的設計，目的不是讓青年議會取代各專業局處，而是讓青年能從自身生活經驗提出跨領域問題。例如水資源、交通、青年安居、教育與產業，本來就分屬不同政策體系，但對一名考慮返鄉成家的青年而言，往往是同一個生活決策中的連動條件。青年議會因此應具有跨議題討論能力，再由青年局協助把提案送至相應權責局處進行專業評估。

為了避免提案在送入行政程序後失去追蹤，每一案應建立公開案件編號與處理時程，明確標示「可行性分析中、已採納、部分採納、試辦中、暫緩或不採納」等狀態。對於暫緩或不採納者，權責局處應說明法規、財政、技術或政策理由，對已採納者，則須列出預算年度與執行單位。藉由「提案必回應、採納必追蹤」，把青年參與從一次性表決轉化為可驗證的政策流程。

表5 青年局提案諮詢作業流程

1. 5位青年代表連署提案
2. 青年局15日內完成跨局處可行性分析
3. 大會公開辯論表決通過
4. 送交權責局處編入預算草案
5. 列入縣府施政諮詢重要依據
6. 縣長召開縣務會議審定

4. 重大政策「青年影響評估」制度

未來縣府涉及住宅、產業、交通、教育、托育、文化及重大公共建設之政策，應逐步導入「均衡邁進」概念。各權責局處在提出重大政策時，除傳統財務與工程評估外，亦應檢視政策是否影響「均衡邁進」與公共參與。

青年局可彙整相關資料並提出評估意見，作為縣務會議及政策修正參考。此制度的目的不是賦予青年局否決權，而是避免政府在推動重大政策時，直到政策完成之後才發現對「均衡邁進」與公共參與產生負面效果。

二、第二支柱：金門縣政府公共審議局——常態化審議式預算與宗祠功能升級

1. 法制定位與審議式預算框架

• 制度定位與法制基礎

本方案建議推動《金門縣公共審議自治條例》之制定，並規劃設置「金門縣政府公共審議局」，作為縣府編列預算前，辦理公民知情審查、公共討論與民意整合的專責機關。其主持的公民審議程序定位為預算決策前的制度化諮詢，產出之結論作為縣長編列總預算案的重要民意依據。

《地方制度法》第25條及第28條提供地方自治法規制定及組織事項應以自治條例規範的基礎；第62條則規定縣政府組織自治條例及所屬機關組織之相關程序。因此，如採正式設「局」的組織形式，仍須依地方行政機關組織準則及相關組織法制，完成組織配置、員額與預算評估及必要法定程序，不能僅以公共審議自治條例中的名稱設定，即視為機關設置完成（法務部，n.d.，第25、28、62條）。

公共審議局的職責在於提升決策前的資訊品質、公民參與及跨局處協調能力。審議建議不取代縣府依法提出預算案及議會依法議決預算的程序。《地方制度法》第36條明定縣議會具有議決縣預算之職權，第40條並規定預算案送審期限及議會不得提出增加支出之提議等事項。據此，本方案應以既有預算權責分工作為制度邊界，透過諮詢程序與公開回應義務，建立公民參與與代議制度之間的銜接（法務部，n.d.，第36、40條）。

• 納入審議之預算規模與計算原則

本方案建議以縣府年度資本門預算之15%，作為納入公民知情審議及優先序建議程序的政策目標，並優先處理具有公共選擇空間的重大工程與公共投資。此處15%代表「納入審議程序的政策規模」，並不表示將相同比例之法定預算權移轉給審議局或公民大會。

原規劃所列每年約新臺幣4億至6億元，應視為尚待年度預算資料驗證的初步估算。依15%反推，此金額須以約26.7億至40億元的資本門預算基數為前提，不能直接當作金門各年度的固定財政事實。金門縣政府主計處已公開年度總預算案資料，可作為核算來源；正式實施前，仍應明列所採年度、預算案或法定預算版本、資本門總額及納入審議的項目清冊，據以確認可運用額度（金門縣政府主計處，2025）。

我們建議對於已受法定義務、既有契約、繼續性計畫或指定用途補助限制之項目，應逐項說明可供討論的範圍，不宜將已無調整空間的支出視為居民可自由重新分配的資源。若實際可供選擇的額度未達15%目標，縣府應公開說明原因、實際比例及後續調整方式。

• 審議核心：形成知情之後的公共選擇

本方案所稱「審議式預算」，係指具備資訊公開、公民討論與方案比較程序的參與形式。臺北市政府民政局的制度說明，將參與式預算界定為透過公民審議與溝通協調，參與公共資源配置及支出優先順序決定的程序，並以提案說明會、住民大會、審議工作坊、公開展覽及網路票選等步驟實施（臺北市政府民政局，2018）。

審議式預算的核心是讓不同方案的成本、效益、風險與替代選項，在預算定案前被公開比較。例如居民提出交通、醫療、農水或文化保存需求後，主管局處應提供法規可行性、工程條件、建置與維護成本、財政影響及替代方案，公民再於充分資訊基礎上討論優先順序。萬毓澤（2016）指出，參與式預算若缺少提案前的調查與討論，以及提案後的充分審議，投票便可能流於形式。由此可見，知情準備與討論品質應成為制度重點，不能僅以投票人數衡量成效。

台灣研究亦顯示，制度運作需要行政機關的實際承接。蘇彩足（2017）將台灣參與式預算區分為議員建議款、委外及行政機關等主要模式，並討論政治行動者、既有地方勢力與官僚體系意願及能力對制度的影響。借鏡此一分析，本方案建議公共審議局建立固定的跨局處協作機制，要求各主管機關指派窗口，負責資料提供、方案修正與後续執行說明。

審議結論應隨預算案一併揭露。若縣府因法令、財政或重大公益考量未完全採納，應公開具體理由及替代處理方式。最終預算仍由金門縣議會依法審議，使公民審議成為增加資訊與民意品質的制度環節。

2. 全島60處「宗祠與社區審議客廳」硬體與網絡建置

「審議客廳」的意義也不只在硬體建置。真正需要建立的是一套固定可使用的地方討論網絡：平時可以進行政策說明、預算閱讀與地方需求蒐集，重大議題發生時則可迅速轉為分區審議場域。

• 建立固定可使用的地方討論網絡

本方案規劃以30座宗祠及30處社區活動中心，合計60處「審議客廳」，作為分期建置目標。此數量屬政策規劃，實際場址應經公共使用意願、地理分布、無障礙條件、使用需求及維運能力盤點後確定，並兼顧不同鄉鎮居民的可近性。

審議客廳的功能，包含平時辦理政策說明、預算閱讀、地方需求蒐集及公共議題課程；當全縣性重大議題進入決策程序時，則可轉為分區審議場域。宗祠在本方案中被定位為可供公共討論使用的地方空間，其使用應以管理者同意及對全體居民平等開放為前提，不能以姓氏、宗族身分或會員資格限制公共審議的參與。

• 數位設備與公共使用補助

本方案建議每年編列專款，依核定項目全額補助合格場址建置高速寬頻或光纖網路、大螢幕顯示或投影設備、視訊與收音設備，以及多語、易讀且具無障礙功能的知情資訊終端。

補助內容除設備購置外，亦應包括網路費、維護費、設備更新及必要的現場操作協助。場址管理者則應依補助條件提供固定公共使用時段、公開借用規則及維護紀錄，確保公共投入能轉化為居民持續使用的服務。

• 專業中立桌長與官學合作體系

本方案建議與國立金門大學合作，以每年培訓100名在地青年桌長為目標，並開放具適當能力的其他居民參與。課程涵蓋公共溝通、爭議調解、預算及財務資料閱讀、無障礙溝通、討論紀錄與利益衝突辨識，培訓後再經模擬審議及實際帶桌評核，逐步建立可穩定支援地方討論的人才庫。

臺北市「參與式預算官學聯盟」結合大學、社區大學、民政局及區公所，以在地陪伴、專業諮詢及持續合作方式推動參與式預算，可作為金門建立官學合作網絡的參考（臺北市政府民政局，2026）。萬毓澤（2016）亦強調，培養熟悉主持、桌長及紀錄工作的公務員與市民，是累積審議經驗的重要條件。

因此，本方案建議金門大學的合作範圍涵蓋教材共同編製、定期督導、案例檢討及年度評估。桌長應遵循「資訊呈現中立、程序公開、發言平等」原則，協助釐清爭點、保障不同意見的表達機會。涉及自身、所屬組織或密切關係人的提案時，應揭露關係並迴避主持該案；對技術爭議則應安排可比較的專業說明，讓居民理解不同判斷的依據。

3. 審議式預算四階段精準運作模型

本方案以「本年度審議、銜接次年度預算」為原則，建立年度標準流程。臺北市將說明、住民討論、工作坊、公開展覽與票選相互串接的經驗，可作為程序設計參考；下列月份、場次、分組人數及代表名額，則為本方案建議，實際辦理應配合金門年度預算籌編期程調整（臺北市政府民政局，2018）。

表6 金門縣審議式預算（PB）年度標準運作期程與機制清冊

• 建立知情審議與廣泛票選的連結

現場參與審議的代表與透過線上或實體管道投票的居民，所經歷的資訊及討論條件可能不同。因此，本方案建議將原稱「全島線上複決」之程序，明確定位為「全縣公民優先序票選」，並於程序開始前公告其與審議大會結果的整合方式。

正式票選前，各案應以一致格式公開建置成本、後續維護負擔、預期受益對象、主要風險、替代方案及爭議摘要，並提供合理閱讀與提問期間。這項安排回應了台灣研究對提案前培力及提案後審議的重視，避免投票程序與前期討論脫節（萬毓澤，2016）。

本方案並建議保留審議代表與全縣票選的個別結果；如兩者排序有明顯差異，應於報告中呈現差異及已知爭點，不將不同條件下形成的結果直接宣稱為一致共識。

• 完整呈現少數意見與未決爭議

審議報告除了形成預算建議順位之外，也應完整記錄主要反對理由與尚未形成共識的議題。對重大爭議案件，應分列「共識事項」「爭議事項」及「少數意見」，並註明相關證據、資訊缺口與直接受影響群體的意見。

此為本方案所提出的程序保障，目的在於讓後續縣府與議會掌握完整的民意結構。票選通過的方案仍須完成必要的法規、工程與財政檢核；涉及資訊不足或可行性尚未確認者，應列為待補充或分階段辦理案件，不能僅以得票高低取代專業評估。

• 配合法定預算期程並持續追蹤執行

依《地方制度法》第40條，縣總預算案應於會計年度開始二個月前送達縣議會，議會應於會計年度開始一個月前審議完成，並於會計年度開始十五日前由縣政府發布。因此，本方案的9–10月行政整合及送審安排，須以法定期限為界，並預留局處估價、預算彙編及必要修正時間；若年度籌編作業需要，審議及建議報告完成日期應相應提前（法務部 n.d.，第40條）。

預算議決後，本方案建議各主管機關定期公布案件進度、預算執行情形及重大變更原因。遇有工程條件改變、成本增加或原方案無法執行時，應向提案居民及相關社區說明，必要時重新討論替代方案，形成從提案、審議到執行回饋的完整循環。

4. 公民參與資格與代表性設計

• 兼顧地域、人口與直接受影響者

審議式預算的參與者，不宜僅由地方組織的動員能力決定。本方案建議採公開報名、社區推薦及分層抽選並行的方式，兼顧常住居民、青年、長者、不同鄉鎮及弱勢群體，並在執行規則中明定參與年齡、居住或生活連結的認定方式，以及不同階段的資格條件。

對於跨鄉鎮或全縣性重大議題，可依人口、地域、年齡及性別結構配置部分席次，另以適當方式納入直接受影響者。地方型案件則以直接受影響居民為主要參與對象，同時保留其他相關使用者及公共利益觀點的表達管道。居民應以個人身分平等參與，宗族身分不作為取得額外席次或投票權的依據。

• 防止地方組織壟斷審議

台灣社區研究顯示，組織成熟並不必然帶來更開放的公共參與。林祐聖與陳東升（2018）比較文化部參與式預算計畫中的兩個社區後發現，在其研究案例中，社造經驗較強的社區容易將參與式預算視為爭取資源及配合地方菁英規劃的管道；社造經驗較弱的社區，反而讓一般成員擁有較多發聲與決定的機會。此一發現不能直接推論金門各宗祠的實際情況，但可作為設計參與保障的重要提醒。

本方案建議宗祠及社區組織主要協助提供場地、宣傳與需求聯繫，不得獨占代表推薦、主持人選任及議程設定。代表席次應保留公開報名及分層抽選來源，避免由同一批高度參與者長期主導。對地方組織負責人及其他具有資源分配影響力的參與者，亦應訂定適當的身分揭露及利益關係說明規則。

• 將弱勢參與落實為具體支持

新北市政府勞工局於2015年9月至2016年3月委託國立臺北大學，辦理三峽區身心障礙者就業促進方案參與式預算，讓身障者參與就業方案的預算制定與分配。參與計畫的研究者進一步提出，應檢視制度能否擴大身障者的公共參與、將其意志轉化為實際決定，以及帶來整體性的幫助（林祐聖、葉欣怡，2018）。

借鏡此一案例，本方案建議金門除配置多元席次外，亦編列交通接送、無障礙溝通、易讀資訊、必要的語言協助及照顧支持經費，降低居民實際出席與表達的門檻。對不熟悉數位工具者，應提供紙本資料、現場操作協助及可近的實體參與管道，使設備建置能服務不同能力與生活條件的居民。

• 以參與品質及政策回應評估成效

每年度應公布參與者年齡、鄉鎮、性別及參與來源等匿名統計資料，檢驗參與結構是否具有合理多元性；對人數過少、可能被辨識身分的群體資料，則應採適當彙整方式呈現。

萬毓澤（2016）主張，參與式預算的評估應同時關注參與是否擴大、是否深化，以及是否納入較弱勢群體。據此，本方案建議年度評估涵蓋四個面向：參與者組成與首次參與情形、討論中的發言及理解條件、審議建議獲行政回應與採納的情形，以及通過案件的執行成果。此一評估可由官學合作團隊或適當之外部評估者協助辦理，並公開方法、結果與改善建議。

三、第三支柱：行為公共政策實驗室（K-BIT）——執行阻力精準消解

1. 跨領域專家諮詢矩陣架構

縣府成立直屬於縣長之「金門行為洞見與政策實驗室（Kinmen Behavioral Insights Team, K-BIT）」，設立跨學科專家矩陣：聘請7位外部專家（認知心理學家2名、行為經濟學家2名、公共行政學者2名、社會人類學家1名）與10位在地NGO及產業領袖（金酒、觀光、農牧代表），定期針對縣府重大政策進行「行為診斷與助推設計」。

K-BIT的工作程序可採「問題界定、行為診斷、小規模試驗、成效比較、擴大或修正」五個步驟。首先由權責局處提出具體政策痛點，再由專家與在地代表共同判斷問題究竟來自資訊不足、流程繁瑣、誘因錯置、使用習慣或信任問題，接著選定有限範圍試辦，以可量化的前後差異檢驗效果。只有在效果明確且倫理、財政與執行條件可接受時，才擴大到全縣。

2. 行為公共政策四大示範領域實驗清冊

表7 K-BIT行為公共政策四大核心示範專案運作清冊

3. 先改政府，再談改變人民：行政摩擦（Sludge）清除計畫

行為公共政策不應該只有研究如何改變居民行為，更應該優先檢討政府本身是否創造不必要的行政摩擦。複雜申請表格、重複繳交證明、跨局處往返、資格說明不清、線上與紙本流程不一致，都可能使政策即使提供補助與服務，仍無法真正被民眾使用。

K-BIT每年應盤點至少5項民眾高頻使用之公共服務，從申請步驟、等待時間、補件次數、文件需求與線上操作等面向進行「行政摩擦檢查」。對政府既有資料可查得者，原則上避免要求民眾重複提供；可由機關間協調取得者，不再要求民眾自行奔波。此項改革的核心原則是：「政府知道的資料，不要再叫人民出示證明一次；政府自己能協調的事情，不要叫人民自己跑。」

伍、四年推動期程、關鍵績效指標（KPI）與財政預算精算

一、四年分期推動期程與實施里程碑（2027–2030）

1. 2027年—第一階段：法制重構與制度奠基

• 修正《組織自治條例》，正式成立「青年局」與「公共審議局」法定諮詢機構
• 完成首屆「浯島青年政策議會」80席多軌推選與就職
• 成立行為洞見實驗室（K-BIT），啟動首批3項助推方案
• 審議式預算試辦1億元諮詢額度（文化/城鄉景觀類）

2. 2028年—第二階段：宗祠聯動與審議深化

• 審議預算擴大至資本門10%（約3億元），30座宗祠審議客廳啟用
• 青年局完成25項政策提案之正式審查與政府回應，其中具可行性者納入2029年度施政計畫或預算評估
• 行為公共政策全面導入水資源、家務分工與微型綠能載具

3. 2029年—第三階段：自理成熟與跨域共治

• 審議預算擴大至資本門15%（約5億元），公民參與破2萬人次
• 青年政策議會提出之金酒產業創新、青年居住等重點提案，逐漸形成具體試辦或跨局處執行方案
• 舉辦「首屆浯嶼民主與島嶼治理國際論壇」，邀請兩岸與國際學者、智庫及島嶼治理實務工作者觀摩交流

4. 2030年—第四階段：典範樹立與治理輸出

• 四年累計完成100項青年政策提案之審議與政府正式回應，並持續追蹤採納及執行情形
• 全島施政滿意度突破86%，重大政策阻力降低30%
• 發布《浯嶼民主治理成果白皮書》，向海內外輸出島嶼自理模式

二、關鍵績效指標（KPI）全週期考核總表

表8 金門「浯嶼式民主治理」關鍵績效指標（KPI）全週期考核總表

三、2027–2030年財政預算編列與資源整合精算

本白皮書四年總專案運作經費為新台幣1億6,800萬元（平均每年約4,200萬元）。經費由現行公務預算結構調整（50%）、國家發展委員會專案補助（35%）、以及金酒公司公民社會責任基金（15%）支應：

表9 浯嶼式民主治理四年總預算（1億6800萬元）

表10 浯嶼式民主治理（2027–2030）各年度預算細項編列清冊（單位：千元）

四、制度防弊與預算績效審計機制

為了避免政策隨首長輪替而失去歷史紀錄，每一項經青年議會、公民審議或縣府列為重大施政之案件，均應建立公開「政策履歷」。內容包括政策提出時間、問題背景、主要方案、審議意見、預算、主管機關、執行進度、變更原因及成果評估。所有重大政策統一分為「規劃中、審議中、已核定、執行中、調整中、完成、終止」等狀態，並定期更新。若政策因新任政府調整，必須保留原政策內容及變更理由，不得刪除歷史資料。如此才能讓政策延續性建立在制度紀錄上，而非依賴個別官員記憶或政治立場。

政策履歷若要真正發揮作用，不能只停留在資訊保存，更必須進一步與外部監督、預算績效檢核及資訊公開制度相互連結。換言之，重大政策不僅要「留下紀錄」，更要做到「有人監督、定期檢驗、公開查核」，才能確保政策從提出、執行到調整與終止的每一個階段，都能接受制度化的公共檢視。因此將進一步建立以下三項制度防弊與績效監督機制：

• 1.獨立公民監督委員會（Civic Audit Panel）：設立由退休法官、會計師、金門大學學者及無黨派公民代表組成之監督小組，每半年公開審查審議式預算之執行進度與撥款憑證。
• 2.預算績效與政策終止機制（Sunset Clause）：凡經青年政策諮詢或公民審議後納入正式施政計畫之案件，如年度執行進度明顯落後原定期程，且經查無合理原因，次年度應啟動政策複審、預算檢討或必要之經費管控程序。
• 3.資訊100%開放與原始數據公開（Open Data by Default）：除依法應保密、涉及個人資料、商業機密或研究倫理限制者外，其他所有審議逐字稿、專家助推實驗數據、宗祠投票結果及預算細項支出，全數於「金門浯嶼民主數位開放平台」即時公開。

陸、風險評估、憲政爭議與危機應變管理策略

一、與縣議會預算審查權之潛在衝突風險

• 風險描述：部分議員可能質疑「審議局與公民審議預算是在削弱甚至取代議會的法定預算審查權」，進而在議會發動杯葛。

因應對策：

• 1.法制定位釐清：在《金門縣公共審議自治條例》中明文確立審議結果屬於「縣府編列預算前之法定諮詢依據」，完全尊重議會最終之法定刪減與議決權限；
• 2.邀請議員擔任審議榮譽觀察員：各選區議員全程列席小組審議，共同見證民意形成過程，將審議成果轉化為府會共識而非對抗。

二、宗祠內部派系角力與推薦人選爭議

風險描述：少數宗祠可能因內部爭執，推派代表人選引發不服，或被質疑青年代表代表性不足。

因應對策：

• 1.建立「宗祠推薦＋青年自薦初選」透明程序，規定被推薦人必須提出具體公共政策計畫書；
• 2.保留50%之席位由公民團體與大專院校公開甄選，確保多元聲音平衡。

三、行為助推（Nudge）引發「政府操縱心理」之倫理疑慮

風險描述：民眾或輿論質疑行為公共政策係政府透過心理技巧進行暗中操控。

因應對策：

• 1.堅持「資訊100%透明公開」原則，所有助推設計均明確標示政策目的與選擇自由（不剝奪民眾原有選擇權利）；
• 2.成立「倫理審查獨立小組」，由法律與人權專家把關所有行為干預方案。

四、制度複雜化與公民參與疲乏風險

• 風險描述：青年議會、審議客廳、全島審議大會與行為政策實驗若缺乏整合，可能造成會議過多、行政成本增加，居民亦可能因反覆參與卻看不到成果而逐漸失去意願。

因應對策：

• 1.以重大議題與可實際影響之預算為優先，不為追求場次而召開無實質決策內容的會議。
• 2.建立同一議題的單一案件編號與整合平台，減少不同機關重複蒐集意見。
• 3.每次參與後均公開後續處理狀態，使居民清楚看見自己的投入如何影響政策。

五、公民參與代表性不足與沉默族群被忽略之風險

• 風險描述：公共審議若主要由高度關心政治、具地方組織連結或時間較充裕者參與，可能產生參與者與一般居民結構不一致的代表性問題，使青年、照顧者、輪班工作者、新住民或未加入宗族組織者的意見較難進入討論。

因應對策：

• 1.結合公開報名、分層邀請、適度抽樣及線上參與等方式，提高不同年齡、職業、鄉鎮與社會背景之參與多元性。
• 2.每年度公開審議參與者結構，與全縣人口結構進行比較，若特定群體持續不足，下一年度應主動調整招募方式。

六、審議機制遭組織動員或政治操作之風險

• 風險描述：公民審議與參與式預算若缺乏制度防護，可能被地方組織、利益團體或政治勢力透過集體報名、動員投票或組織化出席影響結果，使原本希望突破派系政治的制度，反而成為新的政治動員工具。

因應對策：

• 1.審議程序採公開報名、隨機或分層抽樣、地方推薦等多元方式混合產生參與者，不完全依報名人數或組織動員決定席次。
• 2.重大案件應要求利益關係揭露，與提案有直接土地、商業或補助利益者不得隱匿。
• 3.審議桌長、資料編製及投票技術由中立團隊負責，行政機關及政治人物不得介入討論引導。
• 4.公開參與者來源及程序資料，以利外部檢驗是否存在異常動員。

柒、結語

「浯嶼式民主治理」真正要改變的不是金門既有的地方自治制度，而是政府與人民互動的方式。過去地方政治最密集的參與往往集中在選舉期間：宗親被動員、青年被詢問、地方需求被重新提出，但選舉結束後，民眾往往又回到政策接受者的位置。因此本白皮書希望透過青年局、公共審議局與K-BIT，把這種短期動員轉化成可持續的制度參與。這套制度的核心不是「人民取代政府」，而是讓政府在做決定以前更早理解人民，也不是「宗族取代民主」，而是讓金門既有的宗族與聚落社會資本，在公開、平等與多元程序下重新成為公共治理資源。青年有固定提案機制，居民能閱讀並討論部分公共預算，政策執行則接受行為科學與數據檢驗，三者共同補足代議制度在日常參與上跟民眾的距離。

金門面積有限、聚落緊密，正適合把政策透明、知情審議與快速回饋做得比城市更深入。當一項政策從提案、討論、編列、執行到成果都能被追蹤，政治信任就不再只依賴口號或個人關係，而能逐步建立在「政府有回應、預算看得見、承諾能檢驗」的良治制度基礎上。這一波的政治革新，不是以設立多少機關作為終點，而是以金門是否形成新的治理習慣作為判準，讓青年不必依附派系也能參與，讓宗祠與社區不只在選舉時被看見，讓預算在定案前接受知情討論，讓政策在推出後可以被驗證與修正。這正是「島嶼自立自理」從理念走向制度的具體實踐，也是金門以自身歷史、文化與社會條件發展地方民主治理的真正價值。

浯嶼式民主治理所追求的，不是不再發生輪替或政治競爭。相反地，民主仍然需要競爭，人民也永遠保有更換執政者的權利。真正需要終結的是「一換人就全部歸零」的治理文化，政治人物可以輪替，但經過專業評估、公共審議與民主程序累積形成的政策知識，不應隨之消失，新的政府可以提出新的方向，但必須以更完整的證據與更充分的民意說服人民。政黨可以輪替，政策不能失憶；首長可以更換，金門的長期發展不能每四年重新開始，否則就會空轉下去，這才是浯嶼式民主治理希望替下一個世代留下的制度基礎。

參考文獻

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