金門土地政策白皮書

壹、核心願景與戰略架構

金門的地權與空間問題，是一部由戰地政務、土地登記、國家公園保育、都市計畫與跨境移民共同累積而成的近代邊陲土地資源治理史。換言之，金門土地議題的特殊性，在於一塊土地往往同時承載國防、國家治理、傳統聚落、宗族繼承與海外移民等多重歷史層次；今日所見的產權破碎、土地閒置、古厝傾頹與空間管制，其實都是不同歷史制度長期疊加後的結果。

自1949年古寧頭戰役後，金門逐步進入高度軍事化的治理環境；1956年正式實施戰地政務，軍事管理長期介入土地、建設及地方行政，直至民國81年解除戰地政務。戰地政務下，因其特殊的軍事與政治環境，使私人財產權，尤其是土地所有權，長期受到特殊制度影響；在土地總登記及補辦土地所有權第一次登記期間，更有不少土地因逾期而被視為無主土地，進而登記為公有（徐鳳儀，2004）。這項制度並非單純的歷史象徵，而是實際延續至今的地權治理問題。二十多年前徐鳳儀（2004）就指出《金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例》相關規定實施後，土地爭議持續透過金門縣政府土地調處及行政訴訟處理。這些年過去，爭議從未停歇。

1992年解除戰地政務後，傳統聚落逐漸進入國家公園與都市計畫雙重治理架構。1995年金門國家公園成立後，選擇12處具代表性的傳統聚落納入第一類一般管制區；1996年《金門特定區計畫》則將傳統聚落納入都市計畫體系，後續並透過自然村住宅區及自然村專用區進行土地使用管理（蔡明松，2011；陳忠壽，2011）。兩套制度在保存目的上具有高度重疊性，但其主管機關、土地使用規範及建築管理制度並不完全相同，甚至形成同一傳統聚落分屬不同計畫區的情形（陳忠壽，2011）。這使金門在保存文化資產的同時，也面臨土地使用、居住機能與產業發展受到多重管制的問題。

另一方面，金門作為歷史悠久的僑鄉，大量居民長期移居東南亞等地，形成跨世代、跨國家的家族網絡。隨著數代繼承，部分土地出現未辦繼承、共有人眾多、繼承人散居海外等情形；金門地政機關至今仍設有未辦繼承及華僑土地登記等專門制度，顯示僑鄉移民歷史至今仍深刻影響金門的土地權利結構。

因此，金門今天面對的土地問題，實際上是三種歷史力量共同作用的結果：戰地政務留下的地權遺緒、國家公園與都市計畫形成的多重空間管制，以及僑鄉社會所造成的跨世代土地繼承問題。這些因素相互疊加，使金門出現「有土地卻難以使用、有古厝卻難以修復、有所有權人卻難以形成有效決策」的特殊困境。

本白皮書因此以「轉型正義、地方自治、產權活化、世代共享」作為金門土地政策的四大核心價值。轉型正義是面對戰地政務時期所留下的歷史地權問題，重新檢視國家與人民之間的土地關係；地方自治是讓金門居民不再只是土地管制的被管理者，而能成為地方空間與土地政策的共同決定者；產權活化則是處理未辦繼承、公同共有與閒置土地，使土地權利重新轉化為實際的居住、產業與社會價值；世代共享則是超越短期開發思維，在保障私有財產權的同時，思考土地如何成為連結歷史、當代生活與未來世代的共同基礎。金門需要的不只是「把土地開發起來」的政策，而是一套能夠還原歷史正義、重建地方主體、活化土地權利，並將土地留給下一代使用與共享的新土地政策。

貳、實施「浯島歷史土地還民與轉型正義專案」：從軍事佔領之制度掠奪走向實質法治平反

一、歷史的傷痕：戰地政務體制下的土地產權剝奪機制

金門土地問題的本質，絕非單純的現代地籍管理瑕疵，而是一部國家威權以「反共國防」為名、行「公法不當得利」為實的制度性掠奪史。

民國38年古寧頭戰役後，金門全面進入軍事戒備；民國45年行政院頒布《金門、馬祖地區實施戰地政務實驗辦法》，金門縣政府實質受控於金門防衛司令部政務委員會。在軍事專政體制下，憲法保障之人民基本權利全面凍結。

制度性強佔與「無主土地」的掠奪邏輯：

在戰地政務期間，國軍因軍事構築工事、修建機場、道路、兵營、碉堡及雷區之需，大規模使用民間私有土地。其取得手段往往僅憑部隊長官一紙軍令或插上鐵絲網，絕大多數完全未依《土地法》辦理法定徵收或協議價購程序，亦未給予任何補償。

更嚴重的歷史不正義，發生於民國42年及後續土地總登記期間。當時金門歷經長期戰亂、海外僑居流徙，加上軍管戒嚴資訊閉塞，許多地主因遭軍方封鎖無法返鄉，或因戰備需要被軍方嚴格限制進出其原有田地，導致未能在規定期限內提出申報。金門戰地政務委員會及地政機關遂引用當時極不合理的行政命令，逕將大量逾期未登記之民間宗族祖產判定為「無主土地」，進而全數辦理登記為「國有」或「縣有」公產。

正如學者徐鳳儀（2004）在《金門戰地政務時期土地問題與土地政策之研究》中所深入指出的：「金門在戰地政務實施期間，因軍事優先之特殊政治生態，公權力對私人財產權形成嚴重壓迫。土地總登記中將逾期未登記土地視為無主土地而收歸公有，本質上無視人民因軍管戒嚴所造成的法律障礙與認知阻隔，使本應保障人民權利之登記制度，異化為國家實質剝奪人民土地的工具。」

佈雷區土地的法理掠奪與環境蹂躪：

自民國40年代起，軍方為防範共軍登陸，在金門環島海岸線、農田及潮間帶埋設了超過十萬枚地雷。佈雷不僅摧毀了沿海聚落數百年來的農耕與蚵田生計，更在實體上徹底剝奪了原權利人占有、使用收益該土地的可能。直到民國95年立法院制定《殺傷性地雷管制條例》，歷經近十年排雷，軍方完成排雷公告後，竟將原屬民間的雷區土地悉數登記為公有！

依據公法學理，軍方當年使用雷區土地既無合法徵收，亦未依法辦理價購，實質上屬於「違法侵害人民占有權利之事實行為」。然而，國家在排雷完成後，非但未無條件返還原權利人，反而要求人民必須依《離島建設條例》第9條之3「提出佈雷前（1971年前）之權利證明向國家申請讓售」。這種「先踩爛你的田、埋下地雷不准你進去，排完雷後卻要你花錢買回」的荒謬邏輯，在法理上嚴重違反了憲法實質正義與誠信原則。

二、司法與行政的二度傷害：冷血法條與時效之牆

解嚴與終止戰地政務三十餘年來，中央政府雖在地方民意壓力下，陸續於《金馬安輔條例》及《離島建設條例》第9條、第9條之3設計了補辦登記與申請購回機制，但在實務執行上，中央主管機關（國防部、財政部國有財產署）卻以冷血官僚思維，構築起重重行政壁壘，對金門鄉親造成慘痛的二度傷害。

實務爭議與新聞實證：國防部與國產署的行政阻絕

(1) 戰地政務遺緒下的土地返還與權利認定困境：

金門土地返還爭議不能完全以一般土地案件的歷史背景理解。監察院針對金門、馬祖土地問題進行調查時指出，金馬地區長期處於軍事管制，因軍方占用、地籍紊亂、登記資料不全，以及部分居民遠渡他鄉等因素，使不少土地權利未能依一般法定程序完成登記，進而形成土地被登記為公有及原權利人難以回復權利等問題。監察院因此認為，對於已無運用計畫的營區應積極辦理移管或釋出；對未經合法取得使用權源的土地，則應儘速檢討返還或依法徵購，並要求主管機關正視金馬特殊歷史背景，以民眾權益及處理時效為優先考量（監察院，2014）。

然而，從「還地於民」的政策原則走到個案權利回復，仍存在相當大的制度落差。立法院法制局針對《離島建設條例》第9條之3所作研究即指出，土地返還實務仍涉及時效完成如何認定、四鄰證明人資格如何判斷等問題，並建議建立更明確的返還所有權登記審查規範，以降低歷史久遠所造成的舉證困難（劉厚連，2015）。

(2) 四鄰證明的高齡化與歷史舉證困境：

金門土地返還案件的另一項核心困難，在於歷史事實的舉證。戰地政務與雷區管制延續數十年，部分土地早年缺乏完整契據、地籍資料或實際使用紀錄，加上軍事設施興建、排雷及地貌變遷，使原權利人今日若要證明數十年前的占有及使用情形，往往面臨相當高的舉證門檻。《離島建設條例》第9條之3因此設計四鄰證明制度，使符合一定條件的申請人得透過二人以上四鄰證明等資料，補充早期土地權利與占有事實的證明。

隨著時間推移，能夠親自證明數十年前土地使用狀況的居民多已年事甚高，對當年耕作位置、土地範圍、使用期間與界址的記憶，也可能因年代久遠而產生落差。立法院法制局針對金門、馬祖土地返還制度研究時即指出，相關案件長期存在時效取得認定及四鄰證明人資格等問題，因此建議建立更明確的返還所有權登記審查規範，以回應金馬特殊歷史背景所造成的舉證困難（劉厚連，2015）。

實際行政救濟案件亦反映相同問題。金門縣政府110年度府訴決字第013號訴願決定中，申請人即依《離島建設條例》第9條之3提出四鄰證明申請雷區土地返還。該案訴願決定指出，符合制度條件的證明人因歷史年代久遠，多已屬高齡耆老，行政機關在調查時除應充分說明所憑證據及證據評價理由外，也應保障申請人陳述意見及補正的機會；對高齡證明人的訪查方式，更應避免造成受訪者恐懼、誤解或無法完整陳述，否則可能影響事實認定及正當行政程序（金門縣政府，2021）。

(3) 公用需求認定與退役土地釋出困境：

《離島建設條例》第9條第1項規定，戰地政務終止前因徵收、價購或徵購而登記為公有之土地，如土地管理機關已無使用或事實已廢棄使用，原土地所有人或其繼承人得依規定申請購回。然而，土地現場呈現閒置或低度使用，並不當然等同於法律上已無公用需求，其是否解除公用、是否仍有國防或其他公共使用計畫，仍須由土地管理機關依法認定。因此，部分土地即使原有軍事功能已降低，若相關公用狀態尚未完成檢討，原權利人仍可能無法進入後續購回或處理程序。未來應建立定期、透明的公用需求檢討機制；對已無明確使用計畫者，應說明繼續保留之理由與期限，確無公用需求者則應儘速依法辦理後續處理。

學術主張：由「形式合法」邁向「轉型正義實質法治國」

當前公法學界與人權法學普遍確立了一項核心原則：「國家不能主張自己不法所造成的法律障礙」。

在威權與戰地軍管時期，金門人民處於無憲法救濟管道之客觀不能狀態。依據實質法治國原則與《憲法》保障財產權意旨，國家在戰地政務期間取得土地之行為，欠缺現代法治國的正當法律程序（Due Process of Law）。行政機關在解嚴後，不能以形式主義的《民法》時效抗辯或過苛的民事舉證責任，來對抗原權利人的實質正義請求。地方政府身為憲法保障之自治實體，必須承擔起憲法法益捍衛者的角色，主動介入，替人民翻轉這堵體制高牆。

三、改革藍圖：金門土地轉型正義專案五大實戰軸線

我們堅決拒絕「打高空式地向中央磕頭」，我們要建立的是一套「地方政府主導、科技圖資鑑識、司法全額扶助、金融主動槓桿」的實體作戰機制：

軸線一：成立縣府直屬「金門縣土地轉型正義委員會」

• 1.組織層級與法定權限：

由縣長親自擔任主任委員，副縣長、秘書長擔任副主委，納編地政局、財政處、行政處（法制科）、文化局等一級局處首長，並強制遴聘外部專家（憲法及土地法學者、地政士公會代表、律師公會代表、文史工作者）以及各鄉鎮宗親會與聚落代表，外部代表比例不得低於二分之一，確保不受官僚內部官官相護之制約。

• 2.核心戰略任務：
• 全面解密清查：要求金防部及國防部依法解密戰地政務委員會時期各項土地佔用、借用、撥用之原始命令與會議紀錄。
• 建置「金門戰地不義遺址地籍總簿」：逐筆列冊列管全島被劃為無主土地收歸國有、雷區公有化、軍事營區廢棄佔用之爭議土地，定期向全體縣民公開報告進度。
• 行使地方實質調處決策權：凡鄉親申請土地調處案件，委員會將提出具體歷史調查事實，作為調處委員之法定參考依據，若中央機關拒絕依調處結果辦理而濫訴，委員會將立即啟動專案法律制衡。

軸線二：建立「土地正義專案法律扶助團」與訴訟全額代理

• 1.設立專款專用「土地平反訴願與訴訟基金」：

由縣府專案編列預算，委任具備公法、憲法訴訟專業之頂尖律師團隊與資深地政士，組成「金門土地正義專業法扶兵團」。

• 2.專案法律代理與憲法訴訟發動：
• 消滅時效抗辯之破除：針對國防部、國產署主張購回期限已過之案件，由縣府公費律師代理鄉親提起復審、行政訴訟，主張「公法上不當得利請求權」與「權利失效抗辯」，挑戰最高行政法院僵化判例。
• 直攻憲法法庭：針對《離島建設條例》第9條各項不合理之除斥期間限制，以及行政機關苛求原權利人負擔不可抗力之舉證責任，正式向憲法法庭聲請憲法規範及裁判憲法審查，尋求宣告相關排除規定違憲，徹底打開全國性修法空間。
• 3.四鄰證明法律協助與到場見證專案：

由律師、地政士及地政人員提供申請前諮詢、到場指界陪同、證明內容確認及程序說明，協助高齡證明人清楚理解其所證明之事實與法律責任；並建立訪談錄音、書面確認與歷史圖資交叉比對制度，降低因記憶落差或程序不完整所造成的爭議。

軸線三：建立「歷史土地空間大數據鑑識機制」

• 1.多源歷史空間資料圖層整合：

整合中央研究院、國防部空拍檔案、內政部國土測繪中心、美軍冷戰時期衛星與航高航測照片、日本時代陸地測量部地圖、戰地政務初期宗族地契及舊門牌戶籍登記簿，構建「金門全島百年時空地理資訊系統（GIS）」。

• 2.舉證責任縣府代行：

老百姓申請土地返還時，無需自費數十萬元聘請測量公司或苦尋早已模糊的地貌線索。只要提出基本地號與家族族譜關係，後端系統由縣府歷史鑑識小組自動比對民國40至70年代該地號之航照演變（如農作物種植痕跡、原有石垣田埂界線、部隊築壘破壞軌跡），由縣府出具「官方歷史事實調查證明書」，作為向中央主張返還之法定鐵證。

軸線四：推動「祖產購回金融協助與權利質押專案」

• 1.「祖產購回信用保證基金」：

針對依《離島建設條例》第9條審查通過准予購回、但申請人因年邁、弱勢或低收入而無力一次性籌措數百萬甚至上千萬元地價款之家庭，由金門縣政府提撥保證專款，聯合在地金融機構（如金門縣信用合作社、台灣土地銀行金門分行等），提供「百年祖產返還專案超低利貸款（利率補貼至近零利率）」及「最長30年分期攤還機制」。

• 2.「土地活化權利信託換代墊」：

若原權利人後代無意耕作或無力還款，得選擇與縣府簽訂「產權受託代管活化合約」。由縣府代墊購回價款，土地取回後由縣府受託規劃為傳統聚落活化空間、青創育成中心或公益設施，以活化收益逐年扣抵代墊款，既保住家族祖產所有權不落入財團建商炒作，又免除後代財務負擔。

軸線五：從「被動個案救濟」邁向「制度平反自治條例」

• 1.制定《金門縣戰地歷史地權平反與調處自治條例》：

將上述委員會之調處決議賦予地方自治法規上的實質效力。條例明定：凡經委員會鑑定確屬軍事強制佔用而登記為公有之非公用土地，縣府各機關所轄之縣有地，優先辦理實質無償發還或以同等現值土地置換；同時以地方立法權對中央各部會形成政治與法制雙重夾擊。

• 2.劃分五大平反處遇類型：
• 類型A（依法直接返還）：軍方已廢棄使用、歷史地界明確者，專案協助依修正條例無償歸還。
• 類型B（地方等值置換）：原地已被開闢為重大公共設施（如主要道路、學校），無法原物返還者，由縣府提供等值公有建地或容積補償指標進行置換。
• 類型C（低利購回融資）：依法須價購者，全額啟動融資利息補貼。
• 類型D（宗族產權受託）：涉海外僑鄉未辦繼承者，先行凍結國有拍賣程序，導入宗族專戶信託。
• 類型E（歷史檔案永久建檔）：即使因法規障礙暫無法取得產權，亦將其真實家族所有權歷史永久登載於金門縣史與地政數位博物館，還給家族名譽與歷史尊嚴。

四、2027年至2030年金門縣府財政可行預算規劃

本預算規劃基於金門縣政府近五年平均歲出規模（約新台幣140億至150億元），嚴格恪遵公共財政紀律，絕不濫行舉債。經費由地政局現有土地複丈管理業務、建設處城鄉發展經常門、行政處法制作業費進行整併，並爭取「國發會離島建設基金」與「行政院人權及轉型正義處專案補助款」按比率配比撥充：

歷史土地平反與轉型正義四年期預算配置表（2027–2030）（單位：新台幣千元）

參、空間解嚴與聚落自治：國家公園生活聚落全面解編

一、空間治理的三十年迷航：國家公園在金門的歷史錯位與制度矛盾

民國81年（1992年）金門終止戰地政務、回歸憲政常態後，原本由軍事委員會高度管制的島嶼空間，面臨前所未有的治理轉型。然而，中央政府並未真正落實地方自治精神，反而在民國84年（1995年）以保護戰役史蹟及閩南文化為名，成立了內政部營建署（現國家公園署）轄下的「金門國家公園」。

• 1.荒謬的制度移轉：從「軍事戒嚴」走向「空間戒嚴」

金門國家公園的成立，本質上是中央在軍隊縮編撤出金門之際，為了防範地方無序開發、維持中央控制權力而設立的空間接收機制。金門國家公園涵蓋面積高達3,605.62公頃，約佔全島總面積的四分之一；其範圍跨越金城、金寧、金沙、金湖及烈嶼五大鄉鎮，涵蓋了太武山、古寧頭、水頭、山后等大量精華地帶。

其中最嚴重的治理錯位，在於金門國家公園並不同於台灣本島的玉山、雪霸或太魯閣等「高山荒野無人型」國家公園，其轄區內包含著古寧頭（南山、北山、林厝）、瓊林、小徑、埕下、山后、歐厝、珠山、水頭、謝厝以及烈嶼湖井頭等12處高度密集、具有數百年血緣宗族傳承的活態傳統聚落（劃設為第一類一般管制區）。

蔡明松（2011）指出，金門國家公園傳統聚落保存雖有助於維持建築風貌與歷史景觀，但其土地使用與建築管理制度也會直接影響所有權人的權益，並因此引發居民不滿。由於金門傳統聚落並非靜態古蹟，而是居民持續居住、生活與維繫地方文化的活態空間，聚落保存不應只著重外觀與管制，而應兼顧居民生活需求、財產權益與在地參與，並透過公私部門溝通與制度調整，在文化保存與地方發展之間取得平衡。

• 2.「一島兩制」與「一村兩制」的法規重疊與多頭馬車

民國85年（1996年），金門縣政府正式發布實施《金門特定區計畫》，將全島非國家公園土地納入都市計畫體系管理，並劃設「自然村專用區」。自此，金門陷入了長達三十年的「雙重空間治理噩夢」。

學者陳忠壽（2011）指出金門特定區計畫與金門國家公園計畫，雖然在名義上均以維護閩南風貌為目標，但兩者分屬地方政府與中央部會，其土地使用分區管制要點、建蔽率、容積率、建築高度限制、斜屋頂形式及審議程序完全脫節。更荒謬者，部分歷史聚落邊界因早期劃設粗糙，同一宗族村落竟然一半劃在國家公園管一區、一半劃在縣府自然村專用區，造成「同一個宗祠、兩套建管標準；同一個家族、兩樣產權命運」的治理割裂現象。

二、標本化之痛：居民血淚抗爭與中央官僚的治理潰敗

三十年來，國家公園管理機關以「文化資產管理大師」自居，對聚落住民施加了遠比台灣本島更為嚴酷的微觀管制。老百姓要修繕破損瓦頂、增設衛浴設備、加蓋防漏鐵棚，動輒遭到國家公園警察隊（保七總隊）現勘取締、勒令停工甚至移送法辦。

• 1.新聞實證：野火燎原的聚落怒火與抗爭史

(1) 古寧頭村民綁黃布條怒吼：要求撤銷國家公園

民國99年8月，古寧頭爆發大規模群眾抗爭。近兩百位村民綁著「抗議」黃布條聚集於村辦公處，向金管處官員發出嚴正怒吼，痛斥國家公園惡法限制聚落建設、剝奪居民生存權，要求中央立即撤銷國家公園管轄（許加泰，2010）。民國100年8月，內政部專案小組赴古寧頭勘察時，再度遭到上百位村民拉白布條包圍陳情，強烈要求將古寧頭全面劃出國家公園（李金鎗，2011）。

(2) 山后民俗文化村封街拉白布條：抗議金管處霸道施政

民國105年（2016年）2月，具代表性的「山后民俗文化村」爆發集體抗議。三十餘位村民在村口拉起「抗議金管處不尊重民意」、「無視居民生計」之白布條，抗議金管處在未與聚落充分溝通下，擅自更改停車場動線及強制拆除聚落廣告招牌，嚴重衝擊聚落生計（李金鎗，2016）。

(3) 國會殿堂上的全民心聲：縮小國家公園範圍是全島共識

金門國家公園範圍與聚落管制問題，也曾多次進入中央政策討論。2020年，金門縣籍立法委員陳玉珍於立法院內政委員會質詢內政部長徐國勇時，反映地方居民長期希望部分聚落與土地劃出國家公園管制範圍的訴求，並指出金門國家公園管制面積廣大，地方對土地利用與發展限制已有長期意見。徐國勇當時回應，第三次通盤檢討將持續蒐整地方意見，範圍調整亦會朝民意方向檢討（莊煥寧，2020）。

• 2.學術與政策反思：活態遺產不能靠官僚標本化保存

金門傳統聚落的保存，不能只停留在建築外觀與土地使用管制，也必須回應居民實際生活與地方發展需求。金門國家公園管理處辦理的《金門國家公園傳統聚落土地使用分區適宜性評估（瓊林聚落）》即指出，隨著社會經濟環境及觀光產業發展變遷，既有土地使用分區與相關法規有必要與時俱進，並應透過居民、社區代表、產業經營者與專家參與，以合作式規劃方式，在傳統聚落保存、生活品質與地方發展之間尋求平衡（金門國家公園管理處，2024）。

這種以居民生活為核心的保存觀念，也與國際文化資產保存原則相呼應。《布拉憲章》（The Burra Charter）指出，一處文化場所的文化意義不僅存在於建築實體，也存在於場所的使用方式、社群關聯與人們所賦予的意義之中；不同世代與不同群體對同一場所亦可能具有不同的文化價值（Australia ICOMOS, 2013）。因此，對金門傳統聚落而言，保存的對象不應只有古厝外觀，更包括居民持續居住、宗族祭祀、社區互助與地方生活所形成的文化脈絡。值得注意的是，金門國家公園計畫第三次通盤檢討已於2025年6月23日公告實施，並已就部分園區範圍、分區及土地使用進行調整（金門國家公園，2025）。因此，未來若地方仍認為第一類一般管制區之生活聚落有進一步調整必要，政策重點應放在後續國家公園計畫檢討中，提出完整的聚落生活需求、文化保存、生態影響與土地治理評估，而非將第三次通盤檢討視為尚未啟動。

三、空間主權回歸藍圖：分級移撥與聚落自治三大戰略軸線

我們堅決主張：「生態歸國家、聚落歸地方」，這不是情緒性的口號，而是一套法理完備、程序嚴密、預算有著落的制度移轉藍圖。

軸線一：啟動「聚落退場、生態保留」分級移撥機制

依《國家公園法》及《國家公園法施行細則》第6條所建立之定期通盤檢討機制，縣府將就12處第一類一般管制區之生活需求、文化保存、生態條件與土地治理進行完整評估，並於後續國家公園計畫檢討中提出範圍調整建議。縣府將以正式自治公文，向行政院及內政部正式遞交「金門國家公園聚落解編移撥計畫書」：

• 1.第一階段：生活聚落100%劃出解編
• 移撥標的：將金門國家公園範圍內之12處第一類一般管制區（瓊林、小徑、埕下、山后、歐厝、珠山、水頭、謝厝、北山、南山、林厝、湖井頭）及經檢討有必要調整之周邊生活發展範圍，100%劃出國家公園範圍。
• 前例背書（烈嶼模式成熟擴大）：早在金門國家公園第一次通盤檢討中，烈嶼鄉「雙口、中墩兩自然村及周邊農田」即成功循此模式劃出國家公園，並順利無縫納入《金門特定區計畫》自然村專用區與農業區管轄（金門國家公園，2003），行政程序與法理完全可行！
• 2.第二階段：國家公園回歸純自然生態保育
• 國家公園管理處卸下沉重的「聚落違建取締」與「民生道路維修」包袱，將全部人力與中央預算轉型聚焦於：太武山花崗片麻岩地質景觀、古寧頭慈湖濕地候鳥渡冬區、陵水湖濕地以及全島瀕危野生動物（歐亞水獺）生態廊道保育。國家公園成為真正的「生態守護者」，不再是阻礙地方生活的「官僚太上皇」。

軸線二：制定《金門縣歷史聚落保存與生活發展自治條例》

解編劃出絕非放任不管，而是由金門人以最高標準承擔起守護祖產的歷史責任：

• 1.制定地方文資自治專法：

由金門縣議會制定公布《金門縣歷史聚落保存與生活發展自治條例》，將12處解編聚落正式定錨為「金門歷史風貌特區」，建立專屬之土地使用分區與建築審議規範，徹底取代原國家公園僵化管制原則。

(1) 創設「歷史聚落風貌共治委員會」：

• 廢除過去官方少數官僚黑箱審查制度，各聚落設立專屬審議小組。
• 權力結構徹底翻轉：委員組成強制規定——聚落宗親會代表與在地耆老佔50%、在地建築與文化青年學者佔30%、縣府建設地政代表僅佔20%。
• 聚落內的風貌維護、顏色形式、公有空間利用，由村內長老與文資青年共同決定，官僚僅負責行政程序與工程補助把關。

(2) 建築管理「分級免審快發」與「現代生活設備除罪化」：

• 風貌標準圖說免審機制：縣府出版《金門歷史聚落傳統建築標準修繕與新建圖冊》，凡符合標準燕尾、馬背、閩南磚石立面之民宅興建改建申請案，實施「一站式單一窗口、14天快速發照」，免送委員會漫長審議。
• 生活機能友善條款：明文保障聚落居民安裝太陽能防漏浪板、無障礙孝親升降梯、冷氣室外機遮蔽罩及現代化水電管線之合法權利，全面除罪化，禁止任何機關以破壞景觀為由無理開罰！

軸線三：中央經常門預算常態化移撥——「文化遺產專案統籌款」

反對聚落劃出者最常使用的恐嚇論調是：「劃出國家公園後，中央每年補助修繕古厝的幾千萬元就沒了！」這是徹頭徹尾的謊言與恐嚇！

• 1.啟動立法院跨黨派「預算跟著權限走」立法倡議：

結合全體離島立委與立法院朝野黨團，推動行政院修正中央對離島專案補助辦法。要求行政院主計總處將內政部國家公園署原每年編列於金門國家公園管處之「傳統建築獎助修復」、「聚落環境景觀維護」及「公共管線修繕」經常門預算，分毫不少地轉型為「金門歷史遺產保護專案統籌補助款」，以法定統籌科目每年定額撥入金門縣政府專戶！

• 2.創設「金門傳統建築風貌永續信託基金」：

以中央移撥之專案統籌款為基礎，縣府每年按金酒盈餘提撥20%配比資金，建構規模達新台幣10億元之永續信託循環基金。

• 補助上限翻倍：傳統閩南建築修繕補助上限由現行最高300萬元提高至500萬元。
• 提供「老屋維護常態津貼」：凡定期維護良好、開放天井或公媽廳供遊客參觀之民居，每月發給家族「守護祖產維護津貼」5,000至10,000元，讓守護老房子的長輩享有實質尊嚴與經濟回饋。

軸線四：聚落容積移轉與生活起家專案

為解決聚落內建地狹小、青年無法在老家起家的痛點：

• 1.啟動「歷史聚落特別容積移轉銀行」：

聚落居民因配合歷史風貌保存而受限無法向上增建之法定容積，由縣府全面核發「歷史風貌容積證券」。該證券可100%全額移轉至金城、金湖、金寧等都市計畫新開發商業區或住宅區，或由縣府依市價專案保價收購，將空間限制轉化為真金白銀補償鄉親！

• 2.劃定「聚落生活緩衝青年起家專區」：

在解編之12處聚落外圍50至100公尺非核心保存區，變更為「自然村生活發展區」，放寬建蔽率至60%、樓高放寬至四層樓（採斜屋頂與閩南意象），供聚落返鄉青年就近興建現代起家厝，徹底打破「傳統聚落只出不進、只能等死」的結構性悲局！

四、2027年至2030年金門縣府財政可行預算規劃

本預算規劃嚴格基於金門縣政府年歲出約140億至150億元之常態財務規模，並結合中央預算移撥與金酒基金循環注資，不增加縣庫額外負擔：

歷史聚落解編接管與文資自治四年期預算配置表（2027–2030）（單位：新台幣千元）

肆、金門特定區自然村「多元複合使用」與「形態導向治理」空間革命

一、歷史的制度錯置：歐幾里得式單一分區對閩南聚落的空間絞殺

金門今日面臨的傳統聚落空洞化、老屋坍塌與青年返鄉創業無門，並非市場力量的自然淘汰，而是長達近三十年的僵化都市計畫制度對島嶼空間進行「人為絞殺」的悲劇後果。

• 1.歐幾里得式分區的歷史水土不服：民國85年《金門特定區計畫》公告實施，將金門全島納入都市計畫體系，並針對傳統聚落劃設自然村專用區。官方計畫資料指出，自然村專用區的劃設目的，在於維護傳統閩南建築與自然形成之現有聚落特色，並明確認為其發展模式與一般住宅區有所不同。若從都市計畫理論觀察，這類以不同土地用途進行分區管理的制度，與二十世紀美國發展出的「歐幾里得式分區管制（Euclidean Zoning）」具有相似的治理邏輯。歐幾里得式分區以「土地使用用途」作為主要管制基礎，將住宅、商業與工業等不同機能劃入不同分區，透過空間上的用途分離，降低噪音、污染、交通及其他土地使用衝突。

然而，金門的歷史聚落並不是在現代工業城市「住宅、商業、工業分離」的空間條件下形成。金門傳統聚落長期建立於宗族聚居、祭祀信仰、農漁生產與日常生活交織的地方社會之中，其空間本質並非單純住宅機能。內政部國家公園署相關資料指出，金門傳統聚落內部依宗族與生活秩序因地制宜、有機形成，聚落外部則與農漁生產空間相連，整體上是一種結合生活、生產與生態環境的居住空間。江柏煒（2003）教授表示：「金門傳統聚落的空間文法（Spatial Syntax），本質上是『住、商、農、宗族祭祀與社區手工業』高度共生的有機網絡。一棟落厝或洋樓，底層臨街可以是店舖或中藥行，天井與後落是家族私密起居，門前大埕是曬榖、補網與農作加工場域，宗祠是公共議事與宗族教育中心。這種多元機能的高度疊合，正是閩南傳統聚落數百年來兼具經濟自足性與強烈社群凝聚力的核心秘密。當現代都市計畫以『純住宅』的單一標籤硬套在自然村上，實質上就是用外來的官僚剪刀，剪斷了聚落空間自我造血的生命臍帶。」

• 2.土地使用許可審議─自然村發展的制度門檻：現行金門自然村專用區之開發與建築，除都市計畫土地使用分區管制外，部分案件尚須依《金門特定區計畫土地使用許可審查要點》及《金門特定區計畫土地使用許可審議規範》辦理。申請人需檢具土地權利證明、都市計畫土地使用分區證明、建築線證明及相關設計圖說，並依個案條件接受土地使用許可審查（金門縣政府，2024a；2025）。

現行制度同時針對自然村專用區的法定空地、停車、建築退縮、排水、聯外道路、建築高度、屋頂形式、外牆材質、色彩及容積移轉等事項訂有規範，部分事項並交由「金門特定區計畫土地使用許可審議委員會」依個案審議（金門縣政府，2025）。這類制度具有維護傳統聚落風貌與環境品質的目的，但在青年返鄉創業、地方產業導入與現代生活機能需求日益增加的情況下，如何在聚落保存與土地使用彈性之間取得平衡，仍有進一步檢討空間。

二、官僚蠻幹與民怨沸騰：自然村管制的現實現狀與新聞實證

近年來，金門自然村的建管體系非但未能與時俱進放寬限制，反而陷入了更加僵化、更加背離民意的惡性循環。都市社會學巨擘簡·雅各布斯（1961）在《偉大城市的誕生與衰亡》（The Death and Life of Great American Cities）中早已確立了空間活力的不朽真理：「一個失去複合機能（Mixed Uses）的街區，就是走向衰亡的街區。街道與建築的活力，來自於一天二十四小時不同目的、不同年齡的人群在此生活、工作、消費與交織互動。」

金門的自然村若被法律永久釘死在「純住宅」的棺材裡，它就只能是一座座無生氣的養老院與空殼標本。唯有解開純住宅的枷鎖，讓微型經濟、青年創意、社區互助合法回流，古厝的木樑才會重新被柴米油鹽與人氣所滋養！現任縣府團隊在面對空間治理時，缺乏宏觀的法理重構能力，屢屢以防弊思維推出粗暴政策，引爆全島產業與社會民意的火山爆發。

• 1.新聞實證一：荒謬停車位新制引爆全島怒火，營造地政公會包圍抗議

民國115年初，金門縣政府訂定「自然村專用區建築物停車空間設置標準」，將原先總樓地板面積500平方公尺以上始需設置汽車停車位的規範，調整為總樓地板面積250平方公尺以下即應設置1輛，超過部分每150平方公尺再增設1輛，引發地方對小基地建築空間受到壓縮的疑慮。金門縣議員王國代於議會質詢時指出，金門自然村建地普遍面積較小，新制將停車位設置門檻由500平方公尺下修至250平方公尺，可能使原本有限的建築基地更難進行合理配置，金門縣不動產建築開發商業同業公會亦向議員反映相關規定對小基地開發所造成的影響（蔡麗玉，2026）。

相關爭議其後進入金門縣議會正式議案。議員王國代提出「建請縣府城鄉發展處重新檢討自然村專用區建築物停車空間設置標準，暫緩執行，以免侵害民眾權益，並落實程序正義」之提案，經議會大會決議照案通過（許峻魁，2026a）。其後議會審查115年度預算時，再以附帶決議要求總樓地板面積250平方公尺以下應設置1輛汽車停車位之規定暫緩執行至115年12月底（許峻魁，2026b）。

同年7月，議員李養生進一步提案，主張金門建築物停車空間設置標準應回歸《建築技術規則》「建築物樓地板面積500平方公尺以下部分免設停車空間」之規定。他指出，金門現行自然村標準較中央《建築技術規則》更為嚴格，不僅增加民眾負擔，也可能限制住宅空間配置，該案最後經金門縣議會決議照案通過（許峻魁，2026c）。

• 2.新聞實證二：老屋修繕補助淪為杯水車薪，內部現代化遭嚴苛刁難

金門現行傳統閩南式或洋樓式建築依原樣修復者，可依《金門縣維護傳統建築風貌獎助自治條例》申請工料經費補助，各項補助不得超過實際費用之百分之五十，一般案件補助總額最高為新臺幣300萬元，具特殊保存價值之廟宇、祠堂或其他性質特殊建築物，最高則可達1,000萬元（金門縣政府，2017）。然而，傳統建築實際修復成本仍可能相當高。以金門縣府報導之瓊林傳統古厝修繕案例為例，屋主為保存並改善百年古厝，自外部總貌、內部結構至細部裝飾進行維繕、加固與裝修，實際投入達數百萬元（林靈，2023）。因此，即使現行制度已有補助，對於需要大規模結構修復、傳統工法及細部裝飾整修的老屋而言，屋主仍可能須負擔相當比例的自籌經費。

另外一個為人詬病的是建管審查對「內部現代化」的無情壓制。許多年邁長輩行動不便，家族在老厝內部希望加裝無障礙升降軌道、增設現代化乾濕分離衛浴，或為了青年居家遠距工作引進高速光纖與智慧節能雙層玻璃，卻動輒遭審議委員會以「非屬傳統閩南工法」、「破壞原貌」為由退件杯葛（金門縣政府，2024b）。結果造成：「外表勉強維持像古董，裡面住得像難民」，老人住不下去、年輕人不願回來，老厝只能繼續鎖上大門、任其在風雨中傾頹解體！

三、空間革命行動藍圖：解構純住宅與多元複合使用的五大重裝軸線

我們絕不採取現任官僚「修修補補、換湯不換藥」的退縮作法。我們要以「形態導向編定（Form-Based Codes）」與「負面表列除罪化」為核心，徹底推翻殖民式的歐幾里得管制，重構金門自然村的生命力！

軸線一：土管要點專案修訂——確立「生活複合使用專章」與負面表列原則

• 1.徹底廢除自然村「純住宅」單一界定：修訂《金門特定區細部計畫土地使用分區管制要點》第21點，將自然村專用區之定位正式修正為「以維護傳統風貌為基礎之居住、商業、文化與社區服務多元複合使用專用區」。
• 2.全面導入「負面表列」機制（除罪化改革）：終結現行「原則禁止、例外許可」之刁難機制，改採「原則自由准許、例外嚴格禁止」之負面表列原則。
• 明定法定禁止進駐之鄰避設施（負面清單）：
• （1）重度化學、金屬冶煉及高污染性製造業加工廠。
• （2）易燃、易爆危險品儲存倉庫與加油站。
• （3）特種八大行業、大型電子遊藝場及高噪音夜店。
• （4）殯葬禮儀實體營業場所（傳統宗祠家祭除外）。
• （5）大型土石方資源堆置場與廢棄物回收處理場。
• 全面准許進駐清單（免送都審幹事會，逕行依商業登記發照）：文創工坊、藝文展演、各類特色輕食餐飲、零售商業、書店、地方特產專賣、數位科技遊牧共享辦公室、律師地政會計師事務所、中西醫診所、產後護理、微型社區長照日照中心、幼兒托育機構及合法登記特色民宿。

軸線二：劃定大宗地塊為「聚落商貿多元專用區（Village Commercial Zone, VCZ）」

為避免較具規模之商業活動（如遊覽車團客餐廳、大型特產直營店）侵入聚落內部核心狹窄巷道，造成人車衝突：

• 1.幹道邊緣空間解編：全面盤點全島160處自然村臨接12米以上都市計畫聯外主要幹道（如環島南路、環島北路、伯玉路支線等）外圍第一排深度30至50公尺範圍內之大宗地塊。
• 2.專案都市計畫變更：於《金門特定區計畫》後續通盤檢討或必要之專案通盤檢討中，將上述路段專案變更為「聚落商貿多元專用區（VCZ）」。
• 放寬強度：建蔽率放寬至60%、容積率放寬至180%，建築物高度得依臨路條件放寬至四層樓（採閩南意象斜屋頂退縮設計）。
• 產業功能定位：專門提供中大型觀光特產展售、文創聚落市集、現代化生鮮超市、地方物流中繼站與青創加速基地進駐，讓大型車流直接在聚落外圍消化，為聚落築起兼具「產業吸金」與「交通隔離」的繁榮緩衝帶。

軸線三：建築管制哲學翻轉——「外貌傳統、內部現代」的形態導向編定（Form-Based Codes）

徹底放棄對建築內部結構與微觀格局的家父長式干預，建立現代法治國之標準化形態管制：

• 1.形態導向（Form-Based）外觀準則透明化：制定具體量化的《自然村建築外貌形態指標手冊》，只管四項外觀元素：
• 立面材質與色調：正面應採金門在地花崗石砌、閩南紅磚、出磚入石或仿石仿磚塗裝，禁止大面積刺眼金屬帷幕。
• 屋頂天際線：主要臨街建築應採閩南傳統燕尾、馬背或平頂結合女兒牆壓簷，斜屋頂坡度介於三成至五成之間。
• 建築量體與退縮：落實臨街退縮騎樓或防汛排水透水鋪面。只要建築師簽證符合上述四項外觀指標，建管科必須在14個工作天內依法核發建照，嚴禁任何委員會進行自由心證刁難！
• 2.內部結構全面現代化解套（居住尊嚴條款）：明文准許並鼓勵傳統建築內部進行結構強化與現代設備改裝：
• 允許引進耐震輕量化大跨距鋼構、膠合木樑，取代昂貴且難以取得之傳統巨型原木。
• 全面除罪化內部改建：冷暖變頻空調隱藏管線、無障礙孝親電梯、地暖防潮系統、智能消防自動灑水設備與太陽能瓦片發電系統，全面列為合法生活設施，免予任何景觀審查。

軸線四：老屋立面專案補助加碼至150萬元

• 1.風貌加碼補助翻倍：整合縣府城鄉發展預算與金酒公司社會責任基金，成立「金門歷史風貌聚落營造專案基金」。凡自然村內私有老屋整建或新建案，願意百分之百遵循傳統閩南燕尾、馬背、水車堵泥塑及花崗岩石階工法施作者，每案最高立面風貌獎助金由現行的50萬至80萬元，一口氣大幅調升至最高新台幣150萬元！
• 2.工藝傳承師徒制補貼：為解決金門傳統石匠、木作大木作師傅斷層危機，凡領取150萬全額補助之工程案，強制要求聘用金門在地列冊之傳統匠師，並帶領在地青年學徒進場實作，縣府另行按月補助學徒津貼25,000元，藉由政策槓桿復興金門瀕臨失傳的傳統營造技藝。

軸線五：破解停車死結——「公共設施代金折繳」與「聚落外圍智慧生態停車場」

徹底廢除陳福海縣府引發全島暴動的「基地內每戶硬塞車位」惡法，導入國際進步之「公共設施代金內部化」機制：

• 1.修訂停車位彈性替代方案：凡基地臨接巷道寬度不足4公尺、或基地面積小於45坪、或基地屬於傳統閩南合院古蹟歷史風貌者，免除基地內強制留設停車位之法定義務。
• 2.創設「聚落共生停車代金專戶」：未能於基地內留設停車位之起造人或高強度商業使用人，得按不足之車位數量，依該區公告現值一定比例折算繳納「停車空間折繳代金」。代金專款專用，縣府承諾「一塊錢都不准挪用至非聚落項目」！
• 3.闢建「聚落外圍智慧綠能生態停車池」：由縣府動用代金專款與平均地權基金，全面清查各自然村外圍公有閒置土地或廢棄營區，闢建鋪設植草磚、具備太陽能遮陽棚、微型電動車充電樁與智慧監控之生態停車場。聚落居民享有專屬免費月租格位，遊客與商務客則透過微型智慧接駁車或共享單車穿梭進出聚落，徹底將刺鼻廢氣、違停雜亂與安全死角隔離在聚落歷史核心之外！
• 診斷與修法背景：
• 依據建築與聚落學者（如江柏煒教授等）長期之田野與學術研究，金門傳統閩南聚落本質上為「住、商、農、宗族祭祀、社區工藝」高度交融的有機共生體，絕非西方傳統分區管制（Euclidean Zoning）下機能單一的純住宅臥城。
• 現行《金門特定區細部計畫土地使用分區管制要點》第21點僵化界定自然村專用區「以供居住使用為主」，其他用途需經繁瑣之《土地使用許可審查要點》幹事會與審查委員會審議。此一過度管制扼殺了青年返鄉創業、文創工坊、特色餐飲、數位遊牧基地與日間社區照護之生存空間，迫使聚落機能持續枯竭。
• 雙軌推動途徑：
• 1.土管要點專案修訂（改採負面表列）：修訂土管要點第21點，增列「聚落生活複合使用專章」，採「負面表列」原則：除高污染工廠、危險品儲存及重大鄰避設施外，全面准許文化創意、特色餐飲、零售商業、數位科技遊牧辦公及長照衛福設施合法進駐，免除個別繁瑣的都市計畫審議。
• 2.大宗地塊變更為「聚落商貿多元專用區（VCZ）」：針對聚落臨接主要聯外幹道（12米以上道路）之外圍街廓，透過通盤檢討專案變更為聚落商貿專用區，提供產業合法落腳空間。
• 建築管制「外貌傳統、內部現代」與外部成本內部化：透過立法院跨黨派修法，要求中央原編列於金門國家公園之聚落維護預算，以「離島文化遺產專案統籌款」形式，每年全額定額撥入金門縣政府，保障地方財政不因此受損。
• 1.立面風貌專案加碼：凡新建或修建依循閩南傳統燕尾馬背、出磚入石等傳統外觀者，獎助金由原先國家公園之50萬至80萬元大幅調升至最高150萬元。
• 2.內部結構現代化解套：全面放寬內部裝修限制，允許引進大跨距鋼構挑高、智慧節能隔熱、乾濕分離現代衛浴、無障礙升降梯等現代安全設施。高強度商業使用基地須落實「留設30%以上綠覆透水空地」，未能留設者應繳納公共設施代金，挹注聚落公有停車場及消防給水管線工程。

四、2027年至2030年金門縣府財政可行預算規劃

本預算規劃基於金門縣政府年歲出總規模約140億至150億元之常態財務盤整，嚴格維持財政紀律。經費透過建設處既有城鄉風貌經常門、地政局平均地權基金、金酒公司企業社會責任專款進行整併，並擴大爭取「內政部國土管理署城鄉風貌跨域整合計畫」與「經濟部中小及新創企業署青年創業城鄉補助」按比率配比撥充：

自然村多元使用與聚落空間活化四年預算配置表（2027–2030）（單位：新台幣千元）

伍、創立「金門公辦土地信託銀行」：落實「家族信託、兩權分離」治理體系

一、跨國僑鄉的百年歷史死結：產權鎖死與反公地悲劇

金門的土地與傳統建築問題，其複雜度居全台灣之冠，其根本原因在於金門作為近代東亞重要僑鄉的特殊歷史進程。

• 1.「落番」出洋與海外資產回流的歷史榮光：

自清末五口通商、鴉片戰爭以降，金門因土地貧瘠、生計維艱，數以萬計的青壯年被迫遠渡重洋前往南洋（今新加坡、馬來西亞、印尼、汶萊、菲律賓等地）謀生，俗稱「落番」。這些僑民在異鄉歷經苦力、商貿、駁運等艱辛打拚，累積財富後，秉持著「光前裕後、榮歸故里」的崇高宗族精神，源源不絕地將血汗資金匯回金門（僑匯經濟），興建了今日我們引以為傲的一落四櫸頭、三落大厝以及中西合璧的番仔樓（洋樓）。

• 2.百年世代繁衍後的「反公地悲劇（Tragedy of the Anticommons）」：

這份百年前的家族榮耀，在跨越了一個多世紀、繁衍了三到五代之後，卻陷入了慘烈的法理泥淖：

• 繼承網絡呈幾何級數破碎裂解：當初起造登記的被繼承人（原屋主／地主）過世後，絕大多數因戰亂、兩岸隔絕、海峽封鎖或冷戰動盪，從未辦理繼承登記。歷經數代開枝散葉，當初的一位業主，今日的法定繼承人往往多達數十人、甚至上百人，且分別持有印尼、馬來西亞、新加坡、汶萊及中華民國國籍。
• 公同共有關係鎖死處分權能：依據《民法》繼承編規定，在全體繼承人完成遺產分割協議前，該不動產屬於全體繼承人「公同共有」。只要其中一位繼承人失聯、族譜斷裂，或有一人不願配合蓋章，整棟建築與土地便在法律上陷入「絕對凍結狀態」——無法合法修繕、無法申請建照、無法出租經營、無法向銀行抵押融資。
• 現代經濟學上的反公地困境：新制度經濟學大師邁克爾·赫勒（Michael Heller）提出的「反公地悲劇（Tragedy of the Anticommons）」（Heller, 1998），在金門得到了最殘酷的印證：當一項資產的產權被切割得過於碎裂，且每個微小的權利人都擁有「實質否決權」時，資產便無法被有效利用，最終導致社會共同價值的徹底毀滅。金門成百上千座美麗的古厝、洋樓，就這樣在產權鎖死中，日復一日地任由屋頂塌陷、白蟻侵蝕、牆垣傾頹，淪為全村衛生與公安的巨大毒瘤。

正如長期致力於海外金門僑民網絡與文化遺產研究的權威學者、國立臺灣師範大學江柏煒特聘教授在諸多學術專著中所深刻指出：「金門的海外移民網絡，是維繫金門超越冷戰邊陲、走向世界體系的核心資產。然而，當代國家法制以個人主義與西方物權絕對性為基礎的地籍架構，根本無法容納僑鄉跨國、跨世代、跨法域的宗族共有現實。如果不從法制底層進行制度創新，金門將不僅僅是失去具體的老房子，更是實質切斷了海外數十萬僑胞與母鄉金門之間最後一根文化與情感的臍帶。」

二、現行法制的殘酷盲區：禿鷹掠奪與國家拍賣的雙重夾殺

在現行中央法規的僵化架構下，金門的海外僑產不僅得不到保護，反而正面臨著兩大致命威脅：

• 1.《土地法》第34條之1的漏洞：排除信託，淪為土地投機客的狩獵場

為了突破共有土地的處分僵局，《土地法》第34條之1第1項明定共有人得以「人數過半且持分過半、或持分逾三分之二」之多數決方式處分共有物。這項立法的初衷是為促進土地利用。然而，內政部訂定的《土地法第三十四條之一執行要點》第3點，卻出現了致命的法制盲區：「本法條第一項所定處分，以有償讓與為限，不包括信託行為及共有物分割。」這條行政命令直接關閉了最安全、最文明的解套途徑！也就是說，家族成員「絕不可能」透過多數決將祖產委託給信託機構進行公益託管與長期活化。家族唯一的選擇，只剩下「有償出賣（整批賣掉）」！這導致了駭人聽聞的實務亂象：台灣本島與在地的「土地禿鷹（投機客）」深入金門鄉間，鎖定精華地段的共有古厝或農建地，私下收購島內少數缺錢繼承人的零星持分，隨後發動《土地法》第34條之1的多數決強行拍賣整筆土地。依規定，出賣人僅需對海外共有人進行書面通知或登報公告。許多散居印尼、馬來西亞的僑胞，根本從未看過台灣的報紙公告，其應得之價金被直接提存到法院，而祖先留下來的百年落厝，就在僑胞不知情的情況下，被怪手無情夷為平地，改建為毫無文化靈魂的水泥販厝！當海外僑胞歷經千辛萬苦返鄉尋根時，面對的竟是一堆廢土，其對母鄉的熱愛瞬間化為無盡的悲憤與詛咒！

• 2.《土地法》第73條之1的毀滅倒數：列冊管理15年後的國家清算

對於連島內共有人都無法釐清的逾期未辦繼承登記案件，命運更加悲慘。依《土地法》第73條之1規定，土地逾期未辦繼承登記者，地政機關列冊管理15年；15年期滿仍未聲請登記，清冊將直接移送財政部國有財產署進行「公開標售」！標售所得價款存入國庫專戶，若10年內無人申請提領，價款全數充公歸屬國庫！金門每年仍持續出現逾期未辦繼承土地與建物案件。金門縣地政局2025年公告資料顯示，當年度逾期未辦繼承土地574筆、建物32棟，顯示跨世代繼承與產權整理仍是持續性的地政課題（金門縣地政局，2025），其中也有許多比例屬於海外僑胞未辦繼承案件。在少子化、跨國法律成本高昂的現實下，無數珍貴的僑鄉祖產，正一步一步走入被國家強制拍賣的絞肉機中！新聞媒體多次揭露，海外僑胞為了辦理繼承，必須檢附經駐外館處驗證的親屬關係證明、除戶謄本、繼承系統表與印鑑證明，文件動輒需往返各國政府數年之久，單一案件之代書與規費支出動輒數十萬甚至上百萬元。許多經濟一般的第三代僑民只能被迫放棄，眼睜睜看著家族資產被政府拍賣充公！

三、解方藍圖：金門公辦土地信託銀行的三層治理體系

面對市場失靈（投機客掠奪）與政府失靈（國產署標售充公）的雙重絕境，金門不能再坐以待斃！我們必須以「新制度經濟學」與「現代金融信託法制」為武器，創立全台灣第一家由地方政府發起成立的特許非營利法人—「金門公辦土地信託銀行（金門土地資源活化信託基金會）」！

核心機制一：所有權信託層——建立資產保全與防禦防火牆

• 1.信託財產獨立性保障：依據我國《信託法》第1條之規定，信託係委託人將財產權移轉予受託人，由受託人依信託目的為受益人之利益管理處分。公辦土地信託銀行受託管理共有土地與古厝後，該不動產即具備法定「獨立性」。
• 2.信託財產獨立性與強制執行風險隔離：信託財產具有獨立於受託人一般責任財產之外的法律性質。依《信託法》第12條規定，原則上不得對信託財產為強制執行；但若屬信託成立前已存在於該財產上的權利、因處理信託事務所生之權利，或其他法律另有規定者，仍得依法對信託財產主張權利。因此，依法成立信託後，可在一定程度上降低個別共有人或受託人自身債務直接波及祖產的風險，使家族共有土地與傳統建築不致因個別成員的財務問題而輕易進入查封或拍賣程序。透過適當的信託契約設計與專業管理機制，可進一步將祖產的長期保存、收益分配及使用管理納入制度化安排，形成較穩定的資產隔離與治理機制。不過，信託並非絕對免受強制執行，也不能用來排除信託成立前既存的抵押權、相關信託事務所生債務或其他法律所定之權利；因此，未來公辦信託制度仍須搭配完整的權利清查、債務審查與法律風險評估，才能真正發揮祖產保全與跨世代治理功能。

核心機制二：使用權處分層——產權兩權分離與市場化專業營運

我們借鏡英美法系「兩權分離（Split of Ownership and Usufruct）」的精髓，破除「誰擁有房子誰就必須親自管房子」的落後思維：

• 1.所有權凍結保全，使用權市場釋出：信託銀行在不動產所有權絕對不移轉、絕對不賣斷的鐵則下，單獨將該建物的「20年至30年地上權」或「長期包租代管經營權」提取出來。
• 2.專業文旅與青創競標進駐：信託銀行依《政府採購法》或促參精神，公開評選引進優質文旅飯店集團、在地青創工坊、知名特色餐飲、藝術家駐村基地、或高品質銀髮長照日照團隊。由得標團隊負擔老屋之修繕、結構補強、室內裝修與現代管線工程，並賦予其20至30年的穩定營運年限，讓民間資本在自負盈虧中創造產值，同時讓古厝在專業運維中重獲新生！

核心機制三：收益分潤層——創設「60／40永續共享公式」

老屋活化後的營運權利金與租金收益，在扣除必要的公辦信託管理規費（5%）與安全維護準備金後，建立嚴格的法定分潤模型：

• 60%的海外家族紅利：由信託銀行依據地政核定之繼承系統表與應繼分比例，按年度直接跨國電匯至各繼承人在新加坡、馬來西亞、印尼等地的指定信託金融專戶。讓未曾謀面的南洋子孫，每年都能收到來自祖籍地金門的實質紅利，體會到「祖先庇蔭子孫」的真實溫暖！
• 40%的母鄉宗祠文化傳承基金：全額提撥至該聚落所屬姓氏之「宗親會／宗祠管理委員會專戶」。專款專用，嚴禁挪移，法定用途限定為：金門在地家廟春秋二祭祭祀公費、宗祠古蹟大修基金、以及獎勵金門優秀宗族子弟之「清寒與拔尖獎學金」！

這個機制達成了一舉四得：海外後代領紅利、母鄉宗祠有香火、古厝建築得修復、文創業者有空間！

核心機制四：破除法規緊箍咒——推動《離島建設條例》共有信託特別專條

針對《土地法第三十四條之一執行要點》第3點禁止信託之障礙，縣府將發動立法院國會修法工程：於《離島建設條例》中增訂第9條之6（共有不動產信託專條）：「金門地區之共有土地或建築改良物，經共有人過半數及其應有部分合計過半數，或應有部分合計逾三分之二之同意，得不受土地法第三十四條之一執行要點第三點之限制，委託由金門縣政府特許設立之公辦信託機構辦理不動產信託管理及活化營運。」以此特別法位階，全面凌駕內政部之行政函釋，為全金門數萬筆鎖死的共有土地徹底殺出一條生路！

核心機制五：海外綠色通道—「外館—僑委會—會館」跨國視訊一站式認證

徹底終結海外僑民「為了一份印鑑證明，全家買機票飛金門」的荒謬痛點：

• 1.駐外館處與僑委會政策同盟：金門縣政府出資於新加坡金門會館、馬來西亞雪蘭莪金門會館、柔佛州金同廈會館、汶萊福建會館等重要僑社據點，設立「金門公辦土地信託海外服務工作站」。
• 2.視訊公證與數位身分綁定：結合我國駐新加坡台北代表處、駐馬來西亞台北經濟文化辦事處等外館領務系統，海外共有人只需就近前往當地金門會館，在會館幹事協助下，透過加密視訊連線金門地政局與特約公證人，當場完成身分核驗、繼承系統確認與信託契約公證簽署，公證文件由外館直接以公務外交郵包寄回金門，全程免奔波、零時差、一站式搞定！

四、2027年至2030年金門縣府財政可行預算規劃

本預算規劃基於金門縣政府年歲出總規模約140億至150億元之常態財務盤整，嚴格恪守財務自償性與公共信託原則。設立基金會之基金本金由平均地權基金與縣有財產處分專款撥充，經常性業務由營運收益自償，不排擠金門教育與民生福利支出：

公辦土地信託銀行與僑產活化四年期預算配置表（2027–2030）（單位：新台幣千元）

陸、金門退役營區棕地活化、青年起家宅與「12間自理宅微聚落」空間革命

一、荒謬的島嶼房產悖論：被遺忘的戰火棕地與被驅逐的金門青年

金門，這座歷經古寧頭、八二三砲戰摧殘、為全台灣承受了半世紀軍事戒嚴的英雄之島，在回歸和平三十餘年後的今天，卻陷入了另一場殘酷的「空間不正義危機」。

• 1.荒謬的房產泡沫：戰地青年沦為新時代難民

近年來，受金門大橋通車、小三通紅利預期以及外來土地投機資本炒作的影響，金門的房地產市場出現了令人難以置信的扭曲暴漲。金城鎮、金寧鄉精華地段之新建公寓與透天厝，每坪單價已強勢衝上新台幣30萬至40萬元，甚至直逼台灣六都二線區域水準，一棟標準透天新案總價動輒突破1,500萬至2,000萬元！

然而，依據行政院主計總處與地方統計資料，金門在地青年的薪資中位數長期徘徊在每月3萬至3萬5千元之間。一個初出茅廬的金門大學畢業生、一對在金門辛勤打拚的年輕夫妻，其房價所得比高達10至12倍以上！青年家庭即使不吃不喝十年，也湊不齊自備款。許多年輕世代被迫流亡台灣本島，成為租屋黑市中的無殼蝸牛；留在金門的青年，則面臨著高昂租金與微薄薪資的雙重絞殺，徹底失去成家立業的勇氣與尊嚴。

• 2.空間的雙重暴行：逾120處軍事營區的荒廢與淪亡

與青年無房可居形成刺眼對比的，是全島隨處可見的軍事廢墟。隨著國軍精實案、精進案與勇固案之推動，金門駐軍由全盛時期的十萬大軍銳減至數千人。軍隊大舉撤離後，在金門留下了許多退役營區、反空降堡、地下坑道與廢棄陣地。

這些退役營區絕大多數位處交通便利、地勢平整之精華地段，本是金門最珍貴的公共資產（Public Commons）。然而，三十年來，中央國防部採取「甩鍋式管理」，既不編列預算維護，亦不願無償釋出。財政部國有財產署則充斥著土地販售思維，動輒將公有營區地塊切割標售，任由私人建商囤地炒作，而地方縣府則任其被銀合歡強勢入侵、廢棄物違法傾倒、甚至成為毒蛇與野狗橫行的治安死角。

正如空間社會學巨擘大衛˙哈維（David Harvey）在《反叛的城市》（Rebel Cities）中批判的「掠奪性積累（Accumulation by Dispossession）」：「當國家將公共空間閒置、任由投機資本將生存必需的居住權商品化，城市便對其最具創造力、最年輕的勞動階級實施了無情的『空間放逐』。」金門的退役營區，浸透著幾代軍民的血汗與冷戰記憶，它絕不能淪為蚊子廢墟，更不能成為少數財團的盤中飧！它必須成為新時代金門青年安身立命、起家發展的革命起點！

二、歷任縣府跳票史與行政潰敗：尚義公宅泥淖與血淋淋的新聞實證

回顧過去十年金門兩任縣長（陳福海、楊鎮浯）的施政紀錄，「青年住宅」始終是每逢選舉必拿出來哄騙選民的空頭支票，其執行過程充滿了行政怠惰、黑箱延宕與政策跳票。

• 1.尚義青年住宅的十年噩夢與承諾破產

民國104年（2015年）陳福海執政期間，尚義住宅已被列入青年、弱勢與社會住宅政策規劃。當時陳福海於縣議會表示，尚義住宅將於次年啟動規劃，並希望於任內推動興建；後續縣府亦提出尚義經濟及社會住宅規劃，主要提供無自有住宅之青年與弱勢族群居住使用（金門縣議會，2015）。

然而，尚義住宅後續歷經多年規劃調整。至2021年，金門縣住宅基金仍規劃於尚義住宅區推動第一階段住宅工程，預計興建2棟共126戶，其中72戶配合社會住宅政策、54戶作為其他住宅使用，但當時金門縣議會已質疑相關事業計畫與工程預算準備不足，恐影響後續執行進度（金門縣議會，2021）。

2023年，縣府重新評估尚義社會住宅時，又因地方自行興建成本過高及財政負擔問題，轉而尋求中央接手興辦；內政部營建署經現勘與評估後，同意由中央接手推動尚義社會住宅，顯示該案自地方自行規劃至中央接手，政策模式歷經多次調整（翁維智，2023）。

• 2.由單點保存轉向軍事遺產整體活化再利用

金門軍事遺產的保存與再利用，不宜只著眼於少數單一坑道、碉堡或指揮所，而應從整體軍事地景與營區系統思考。金門的軍事遺產具有系統性特徵，其價值不只存在於單一建築，而是由防禦工事、後勤設施、地形、聚落與周邊環境共同構成，因此應以文化景觀及整體系統的角度進行保存、管理與再利用（曾逸仁，2022）。

針對閒置軍事營區再利用，林惠珍（2015）以烈嶼鄉為例指出，戰地政務結束後，大量軍事設施逐漸成為城鄉發展中的閒置空間。若能結合歷史文化、自然景觀與地方產業進行再利用，不僅能保存戰地歷史記憶，也能活絡地方產業與文化觀光。因此，未來退役營區應從單純閒置管理或個別設施保存，進一步轉向兼顧文化保存、地方生活與空間再利用的整體治理模式。

三、戰略核心藍圖：戰地棕地雙軌活化與青年起家專案

全面收回全島退役營區土地主權，打造金門青年「住得起、住得好、起得家」的雙軌居住正義體系！

軸線一：全面清查與法定無償撥用——築起公有地防衛線

• 1.行使法定優先撥用權：依據《離島建設條例》第9條第5項及《國有財產法》第38條，縣府在就職百日內，全面盤點金門既有退役、低度使用及待活化軍事營區、反空降堡及陣地，正式向國防部與國產署提出專案無償撥用清單。
• 2.斷絕公有地炒作後路：縣府正式宣布凡位於金門特定區計畫範圍內之退役軍事棕地，全面禁止國產署公開標售予民間財團！所有釋出之營區土地，100% 納入金門縣公有財產儲備庫，法定用途限定為「社會福利、青年起家宅、公共綠地與文資保存」，徹底斬斷土地買辦集團的貪婪黑手！

軸線二：軌道一——興建「戰地青年起家宅（Kinmen Starter Homes）」

針對具備育兒、就業剛需的年輕家庭，提供高品質、可負擔之現代化居住保障：

• 1.黃金區位精準選址：
• 金寧基地（橋頭起家園區）：選定金門大學周邊及金門大橋端平整營區，主要服務金大留金創業青年與金城、金寧都會生活圈受薪家庭。
• 金湖基地（山海科技園區）：選定金湖鎮市郊臨近太武山麓之退役營區，銜接衛生福利部金門醫院醫療體系與東半島新興文旅產業帶。
• 2.高品質綠能建築規劃：引進國內頂尖綠建築設計團隊，規劃1房（15坪）、2房（24坪）及3房（32坪）多元格局。全面配置無障礙通用設計、光纖寬頻、公共托幼中心、共享健身空間、屋頂太陽能發電與雨水回收系統。
• 3.超平價「只租不售」租賃制度：
• 申請資格：年滿20至45歲、設籍金門滿五年之青年，在金門無自有住宅者。
• 震撼低租金：租金嚴格錨定為市場行情之50%（每月新台幣5,000至8,000元整），徹底打破房東的租金剝削！
• 穩定期限：租期一期3年，評鑑合格得續租至兩期（6年）；育有未成年子女者得延長至三期（最長承租9年），讓年輕人在人生最關鍵的奮鬥黃金期，免受居無定所之苦。

軸線三：軌道二——革命性創舉「12間自理宅微聚落（Autonomous Eco-Hamlets）」

堅決反對把青年當成「被救濟的弱勢」關進巨型水泥鴿子籠，我們要讓青年成為聚落創生與營區復興的「空間開拓者」：

• 1.選址與空間重構：精選全島具備歷史風貌、鄰近傳統聚落之12處中小型退役連排級營區（如鄰近水頭、歐厝、瓊林、山后等周邊林班地營舍）。在保留原有彈藥庫、集合場、連集合大埕與掩體風貌的前提下進行環境修復。
• 2.「12間自理宅」空間編制：每處微聚落嚴格限定規劃12個獨立居住單元。採用環保、耐震之輕鋼構與模組化木構造進行預鑄組裝，不破壞營區既有花崗岩地質與老樹植被：
• 私密生活區：每間自理宅約16至20坪，具備獨立衛浴、節能廚房與舒適起居臥房。
• 共享公共核心（The Commons）：將原營區中山室改造為「共創咖啡大廳與共享廚房」；原軍械庫改造為「工具共享庫與3D列印文創工坊」；原操場大埕改造成為「社區有機食農花園與星空市集」。
• 3.青年社群「自理自治委員會」：微聚落實施先進的共居自治公約（Co-housing Charter）。進駐之12戶青年必須組成「自理自治會」，享有公共事務共同決策權（如公共水電分攤、環境綠美化、訪客管理）；進駐青年得將其住宅作為文創工作室、自然農法研發中心、地方走讀策劃基地或軟體工程遠距辦公室，實踐「生活即工作、工作即社群」的新時代島嶼生活美學！

工程四：創設「起步儲蓄基金（Stepping-Stone Escrow）」

為徹底實踐「世代共享與協助青年起家」之承諾，創設全台首創之租金儲蓄返還機制：

• 1.20%租金轉為起家公積金：青年每月所繳納之平價租金中，縣府直接提撥20%存入該青年於金門縣信用合作社之專屬「起家儲蓄帳戶」。
• 2.退租全額無息返還：當承租人住滿6年或9年租期屆滿時，只要在承租期間無欠租、無嚴重違規且妥善維護房屋結構，縣府將其歷年累積之20%儲蓄金一次性全額無息退還給該青年！
• 實質效益試算：以每月租金7,000元計算，9年下來，青年將領回近新台幣15萬元至18萬元的現金紅利。這筆錢是青年走出起家宅、邁向人生下一階段最溫暖、最具尊嚴的「起步推進器」！

四、2027年至2030年金門縣府財政可行預算規劃

本預算規劃嚴格基於金門縣政府年歲出總規模約140億至150億元之常態財務盤整，嚴守自償性與財政紀律。因土地取得採「軍方營區無償撥用」（零地價成本），工程款主要依據《住宅法》爭取「內政部國土管理署社會住宅興辦專案補助」及「中央社會住宅融資平台低利貸款」，地方自籌配合款比例極低，且後續租金收益具備長期穩定之還本付息能力：

青年住宅與12間自理宅四年期專案預算配置表（2027–2030）（單位：新台幣千元）

柒、金門特定區空間再檢討、公保地解編與公辦容積銀行改革

一、歷史沉痾：凍結三十年的空間戒嚴與失能的特定區計畫

民國85年1月20日，《金門特定區計畫》正式發布實施。這是金門終止戰地政務後，首次將全島155平方公里的土地納入現代都市計畫法制體系。然而，這套三十年前由中央委託規劃、生搬硬套台灣都會區模式的都市計畫，從誕生之日起便埋下了嚴重的歷史水土不服。

空間結構嚴重滯後於島嶼發展現實三十年前的特定區計畫，建立在兩岸高度對峙、金門大橋尚未興建、大小金門各自交通孤立的時空背景下。然而，隨著金門大橋於民國111年正式通車，大小金門已實現五分鐘陸路相連的同城化生活圈；小三通人流帶動的港埠經貿轉型、國立金門大學設立引進的青年產學聚落，早已徹底改寫了全島的空間發展拓撲。

然而，地方政府的都市計畫通盤檢討卻嚴重牛步延宕。全島至今仍沿用陳舊破碎的分區管制，金城老市區道路狹窄擁擠、金寧大橋門戶區缺乏整體開發指引、金湖新市發展腹地受限、烈嶼在通車後更面臨定位迷航。都市計畫本應是地方發展的引路燈，在金門卻淪為勒住產業與生活咽喉的鐵枷鎖！

公共設施保留地長期未取得所形成的財產權限制，是金門都市計畫必須正面處理的重要課題。都市計畫劃設公共設施用地，本具有學校、公園、道路、停車場及機關設施等公共目的；但若土地長期維持公共設施保留地身分，政府既未徵收取得，也未依人口、產業及實際公共需求重新檢討，地主的土地使用、收益與處分便可能長期受到限制。

監察院於2013年針對全國都市計畫公共設施保留地進行調查並提出糾正，指出各級都市計畫權責機關任令部分公共設施保留地長達三、四十年仍未取得，已嚴重影響憲法保障之人民生存權與財產權；對超過都市計畫合理期限仍未取得的土地，應重新檢討公共設施保留的必要性，不再具有公共需求者應儘速辦理解編（監察院，2013）。

對金門而言，這項全國性的制度問題又與離島人口變動、少子化、聚落發展及《金門特定區計畫》長期調整進度相互疊加。部分早期規劃的學校、公園、綠地、機關及其他公共設施用地，其實際需求已可能與今日的人口結構及空間發展條件不同。因此，金門公共設施保留地治理的重點，不應只是等待未來徵收，而應透過通盤檢討重新確認每一筆公共設施用地是否仍具必要性；沒有實際公共需求者，應依法檢討解編，仍有必要者則應提出明確的取得方式、財源及執行期程。

事實上，金門公共設施保留地問題已持續進入中央與地方制度檢討。2020年立法院相關修法提案即指出，金門、馬祖部分私有公共設施保留地因都市計畫檢討、政府財政及土地交換條件等因素，土地所有權人長期受到使用、收益與處分限制；金門縣政府亦自2019年啟動公共設施用地專案通盤檢討，後續經多次專案小組審議並收到地主陳情，顯示如何在公共設施需求與人民財產權之間重新取得平衡，已成為金門都市計畫治理不可迴避的課題（立法院，2020；翁維智，2019；楊水詠，2021）。

二、新聞實證與市場問題：公共設施保留地解編與容積移轉制度爭議

• 1.新聞實證：公共設施保留地解編進度長期受到關注

金門公共設施保留地問題長期涉及地主財產權與都市計畫調整。2020年，立法委員陳玉珍等人提出《離島建設條例》第9條之4修正草案，指出金門、馬祖部分私有公共設施保留地因都市計畫檢討困難、政府財政不足及土地交換條件嚴格，使土地所有權人在長期等待徵收期間受到使用、收益與處分上的限制，因此主張建立私有公共設施保留地與公有非公用土地優先交換機制，以保障離島居民土地權益（立法院，2020）。

金門縣政府亦已啟動公共設施用地專案通盤檢討。民國108年（2019年）10月，「變更金門特定區計畫（公共設施用地專案通盤檢討）」公開展覽30天，檢討重點即包括因時空環境變遷而已無使用需求之公共設施保留地，希望透過解編或其他方式降低地主長期受限所產生的問題（翁維智，2019）。後續縣都市計畫委員會審議時，該案已歷經11次專案小組會議，並收到73件人民陳情，部分地主要求將廣場兼停車場、學校、公園綠地等公共設施保留地解編為自然村用地、商業區，或改採徵收價購等方式處理（楊水詠，2021）。

• 2.市場實證：容積移轉市場存在資訊與交易機制問題

依現行《金門縣政府都市計畫容積移轉許可審查要點》，經文化資產主管機關指定或登錄之古蹟、歷史建築、聚落、文化景觀，以及其他經縣府認定具有保存價值之建築，其土地可依規定辦理容積移轉；申請時須檢附送出基地及接受基地之相關權利證明、地籍資料與管理維護或修復再利用計畫（金門縣政府，2008）。

然而，容積移轉本質上涉及送出基地地主與接受基地開發者之間的市場交易，若缺乏充分資訊、透明價格與有效媒合機制，容易產生交易成本偏高、價格落差與資訊不對稱等問題。劉厚連（2010）針對臺灣公共設施保留地容積移轉市場研究指出，現行容積交易存在交易資訊不足、不同地區容積價格落差過大、中介服務仍待改善及交易成本偏高等問題，並主張由地方政府建立非營利性「容積銀行」，提供資訊揭露、中介媒合、價格引導及交易保障，以改善市場運作。

• 3.學術主張：島嶼空間網絡（Island Spatial Networks）與公辦容積銀行

容積移轉（Transferable Development Rights, TDR）並不只是單純增加建築容積，而是一種將發展權從受限制的送出基地移轉至適宜開發之接受基地的土地政策工具。相關研究指出，TDR制度是否成功，除了需要合理設定送出與接受地區、提供足夠市場誘因外，政府或公共機構所設置的TDR Bank亦可扮演市場媒合、資訊提供及最後買方等角色，提升交易穩定性與制度可信度（Machemer & Kaplowitz, 2002；Pruetz & Standridge, 2009）。

就臺灣制度而言，劉厚連（2010）進一步主張，可由地方政府設立非營利性容積銀行，作為容積交易平台，透過資訊公開、價格引導、中介媒合及政策性收購等方式降低交易成本，並讓公共設施保留地地主獲得較合理之補償。因此，金門若未來進一步擴大容積移轉制度，可考慮建立官方公開交易平台，降低資訊不對稱並提高市場透明度，而非完全依賴私人中介交易。

三、空間結構再造藍圖：後續通盤檢討三大戰略軸線

軸線一：推動「全島整體通盤檢討」——重塑「一核雙翼、大橋門戶」格局

依據《都市計畫法》第26條及相關都市計畫程序，配合金門特定區計畫後續整體通盤檢討及必要之專案通盤檢討，重新檢視全島人口、產業、交通、居住、公共設施與土地使用需求，並以跨鄉鎮整體空間治理為原則，構建新時代島嶼發展骨幹：

• 1.全島核心門戶區（金城–金寧）：
• 以金門大橋金門端引道、慈湖路沿線及金門大學周邊為核心腹地，規劃「大橋國際門戶特定區」。
• 專案變更增設創新研發、青年雙創、跨國金融及觀光整合轉運專區，使之成為引領全島現代服務業與兩岸商貿交流的超級門戶。
• 2.產業、醫療與文創副中心（金湖–金沙）：
• 金湖東半島：結合衛福部金門醫院，擴大劃設「國際醫療與銀髮長照康養專區」；重塑新市商圈天際線，提供東半島現代商業腹地。
• 金沙文創核心：以沙美老街、官澳及文化園區為核心，劃定「閩南歷史工藝與綠色農產冷鏈加工專區」，平衡東西半島發展失衡。
• 3.國家級低碳生態示範島（烈嶼鄉）：全島維持低密度、高覆綠之永續指標，大橋烈嶼端規劃生態休閒接駁門戶，內部聚落全面轉型為零碳生活與生態深度旅遊體驗島。

軸線二：全面清理與解編私有公共設施保留地——五年落日還地於民

以最高行政魄力，全面落實憲法保障財產權意旨，終結長達三十年的公保地噩夢：

• 1.全面盤點與分類列冊：縣府於就職半年內，完成全縣私有公保地大普查，凡劃設超過20年未徵收開闢之文小、文中、公園、綠地、機關及道路用地，全數公開上網列管。
• 2.無實質公用需求者：100%撤銷解編：凡因少子化已無設校可能之學校用地、或已有鄰近綠地替代之公園預定地，應於後續通盤檢討或專案通盤檢討中優先重新評估其存續必要性；經確認已無公共設施需求者，依法辦理解編，並依周邊土地使用、交通條件與聚落發展需求檢討適當分區。
• 3.確有公共工程需求者：跨區市地重劃等價保障：針對確屬重大交通動脈、防汛排洪等無法廢除之公保地，縣府徹底揚棄無效之口頭徵收承諾，全面導入「跨區市地重劃」機制。地主得選擇跨區換回新開發商業區或住宅區之抵費地（保障權利價值不縮水，分回比例不低於55%），或全額轉換為公辦容積銀行之等價容積指標，徹底保障鄉親權益！

軸線三：建立「島嶼景觀跨街廓容積移轉」與公辦數位容積銀行平台

徹底掃除民間黃牛，由政府做莊，構建公平、透明、高效的資產活化大平台：

• 1.容積送出基地法定化：
• 歷史文化類：全縣列冊古蹟、歷史建築、聚落保存區古厝。
• 生態景觀類：高粱小麥優良農地核心保護區、重要候鳥濕地周邊。地主承諾永久保存或維持農業使用者，其依法得建築之基準容積，得100%申辦送出，將空間犧牲轉化為真實財富！
• 2.容積接受基地精準劃定：指定金寧大橋門戶特定區、主要幹道（12米以上）第一排街廓、以及金湖新市商業區為主要容積移轉接受基地。接受基地移入容積後，建築容積率上限配套放寬至180%至200%，以現代建築退縮騎樓與垂直綠化，打造現代化島嶼大道！
• 3.首創「金門公辦容積數位交易平台」：
• 透明撮合：由縣府地價評議委員會制定官方容積交易客觀評定底價，建商與送出基地地主直接在縣府數位平台線上撮合申報，交易過程與價格全數公開透明，徹底斬斷中間黃牛剝削！
• 容積代金專款專用：建商若採繳納容積代金方式取得容積，代金收入100%撥入「金門各鄉鎮聚落環境改善基金」，專款專用於鋪設下水道、興建地下停車場及老街風貌修繕，實現「都市開發增額利益，全民世代共享」！

四、2027年至2030年金門縣府財政可行預算規劃

本預算規劃基於金門縣政府年歲出總規模約140億至150億元之常態財務盤整，嚴格恪守財務自償性原則。通盤檢討規費與公辦容積平台建置經費極低，後續跨區市地重劃與代金機制更具備高度自我造血循環機能，絕不增加縣府債務負擔：

金門特定區計畫檢討與公設地解編四年期預算配置表（2027–2030）（單位：新台幣千元）

捌、實施時程與重大里程碑（2027－2030）

一、2027年（全面清查與爭端立案年）：

• 完成全縣無主土地、軍方佔用土地、國家公園爭議地之大數據GIS資料庫建置。
• 正式掛牌運作「土地轉型正義法務支援團」，承接首批300件訴訟扶助案件。
• 向內政部提報金門國家公園聚落劃出報告書，完成全縣私有公保地清查造冊。

二、2028年（法規突破與信託啟動年）：

• 內政部都委會通過國家公園聚落劃出案，縣府正式接管歷史聚落。
• 頒布自然村多元複合使用負面表列指引，完成臨路VCZ專用區都市計畫變更。
• 正式成立「金門公辦土地信託銀行」，赴新加坡、馬來西亞簽署首批50棟海外僑產代管契約。
• 動工興建第一期「金寧青年起家宅（500戶）」，啟動私有公保地第一期解編作業。

三、2029年（成效展現與活化深化年）：

• 第一期青年起家宅竣工招租，有效平抑周邊過熱房價。
• 首批50棟信託老屋活化完工，進駐青年創生團隊與文化空間，迎來第一筆海外信託分紅。
• 公辦容積銀行平台正式上線撮合；協助1,000筆以上爭議土地完成發還或取得合法產權證明。

四、2030年（典範確立與永續治理年）：

• 完成金門特定區計畫重大空間議題之階段性通盤檢討與專案變更，逐步形成「聚落集中、農田完整、生態永續」之空間格局。
• 完成全島80%以上無效公共設施保留地解編或重劃補償。
• 總結發表「金門土地轉型正義與家族信託治理模式」，為離島歷史衝突地權治理樹立典範。

玖、2027年至2030年縣府土地政策專項預算精算規劃

一、財政原則與土地自償性模型

推動土地政策絕非單純花費公帑補貼，而是「以資產活化帶動地政收入、以基金自償平衡公庫支出」的良性循環。本計畫四年總預算編列約為新台幣40億5,400萬元，財源將依各政策性質分別由中央專案補助、離島建設基金、縣府相關基金、地方公務預算、政策性融資及民間參與等多元方式籌措。各項財源比例均屬規劃估算，實際補助額度、自籌比例及融資條件，仍應依中央核定、基金法定用途及各年度預算審議結果辦理。

2027－2030年土地政策分項預算試算表（單位：新台幣千元）

註：本表係彙整前述各政策章節之四年期大項預算，用以呈現整體政策財務規模。各大項所含之細部計畫、年度配置、經費來源及補助或自籌比例，仍以前述各章分項預算表為準。各項中央補助、基金撥充、融資、促參及自償收入均屬政策規劃估算，實際金額應依相關法令、中央核定結果及各年度預算審議程序辦理，跨章節性質相同或執行範圍重疊之經費，執行時應建立預算對照表，避免重複計列。

二、財政風險控管與自我償還機制

• 1.住宅自償性完全閉環：青年起家宅營運後，以500戶、平均月租約6,000元及充分出租情境估算，年度租金收入毛額最高約3,600萬元。扣除起家儲蓄提撥、物業管理、修繕維護及必要準備金後，其餘收入優先支應相關融資本息，實際自償能力應於興建前另作完整財務分析。會盡量達成全部用於支付住都中心長期低利工程貸款本息，並設立住宅維護基金，不透支公庫本金。
• 2.家族信託老屋活化商業回流：受託老屋轉型為特色民宿、青年文創與文旅複合空間後，自2029年起每年可為信託基金帶入約800萬至1,200萬元之權利金自償收益，實現「以屋養屋、以屋護產」之永續良性循環。
• 3.杜絕財團圈地套利：嚴禁任何退役公有戰地營區整批賤賣給私人財團，所有釋出土地一律採取「設定地上權」或「只租不售」模式，確保土地長期增值紅利100% 留存金門全體縣民共享。

拾、結論與島嶼永續治理展望

一、從「歷史枷鎖」邁向「自主治理」的典範轉移

金門土地問題的本質，並非單純的地政行政技術瑕疵，而是一場交織著「軍管戒嚴侵害、近代涉外移民產權碎化、中央特定區管制僵化移植」的百年島嶼空間悲劇。過去數十年來，中央機關多以臺灣本島之都市化思維與機械式法條對待金門，導致「聚落內古厝因共有碎化而傾頹、聚落外優質農地因特定區管制僵化而蔓延起造農舍、軍方佔用祖產因消滅時效抗辯而難以發還」之多重治理失靈。

本白皮書的提出，象徵著金門正式從「被動接受管制的客體」轉型為「主動規劃未來的治理主體」。我們不再等待中央恩賜式的零星法條修訂，而是透過地方自治立法、金融創新工具與制度性法理重構，由地方發動一場全面的「土地新政」。

二、政策效益的三重共贏架構

本白皮書所規劃之各項方案，在空間、文化與經濟三大維度上建構了自我增強的永續正向循環：

• 1.文化資產與宗族情感的永續傳承（文化層面）：透過創設「公辦土地信託銀行」與「產權兩權分離」機制，成功解開《土地法》第34條之1無法信託之實務盲區。將「所有權」永久鎖定在家族譜系與宗祠名下，將「經營使用權」大膽釋出予現代專業文創、文旅市場，並以「六四分潤」反哺海外僑胞與宗祠基金，使古厝不再因無人繼承而坍塌，亦不致被投機客賤買，重塑金門與全球南洋百萬僑胞的精神紐帶。
• 2.生活機能現代化與產業活力的釋放（生活與產業層面）：透過國家公園歷史聚落劃出與自然村專用區管制要點之「負面表列革新」，澈底打破將千年有機生計聚落削足適履塞入純住宅分區的制度荒謬。容許在地青年創業、特色商貿、微型長照與數位遊牧合法進駐，兼顧「外貌閩南傳統、內部智慧現代」，使自然村重新恢復自我造血與青年安居樂業之聚落生機。
• 3.空間資源的公平正義與世代共享（空間與青年層面）：透過金門特定區計畫之後續整體檢討、公共設施保留地檢討，以及退役軍事棕地活化利用，重新盤整金門土地資源配置，讓軍事歷史遺產不再成為閒置廢墟或財團套利標的，而是華麗轉身為平抑高房價的「戰地青年起家宅」。配合私有公共設施保留地全面解編還地於民，以及公辦容積銀行平台機制，兼顧了地主合法財產權、全島核心農業景觀保全與大橋門戶現代化發展。

三、結語

自2027至2030年，金門將以四年新台幣40億5,400萬元之自償性預算模型，逐步落實此一宏大藍圖。本政策白皮書不僅是金門向鄉親與海內外僑胞許下的土地轉型正義承諾，更將向臺灣全島乃至全亞洲展示：一個歷經半世紀激烈軍事對峙與涉外歷史波折的邊陲島嶼，如何以堅定的法治精神、深厚的文化底蘊與大膽的制度創新，化歷史傷痕為空間資產，開創「土地還民、聚落共榮、青年扎根、世代共享」的永續金門新紀元！

參考文獻與法源依據

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4. 《信託法》第1條（信託定義）、第9條至第12條（信託財產獨立性與禁止強制執行保護）、第28條（共同受託）。
5. 《祭祀公業條例》第35條至第38條（法人化財產集中管理與處分模式之借鑑）。
6. 《文化創意產業發展法》第7條（聚落空間活化與租稅土地優惠措施）。
7. 都市計畫與空間法制：
8. 《都市計畫法》第15條、第26條（定期通盤檢討）及第32條（特定專用區之劃設）。
9. 《都市計畫定期通盤檢討實施辦法》第29條、第31條（分區與公共設施檢討原則）。
10. 《都市計畫私有公共設施保留地檢討及清理作業要點》。
11. 《國家公園法》第7條（國家公園計畫通盤檢討與區域調整變更）。
12. 《金門特定區計畫細部計畫土地使用分區管制要點》第21點（自然村專用區管制要點）及《金門縣政府都市計畫容積移轉許可審查要點》。

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